一

“钱钱钱! 你是国宝源流，万事当先!”这是我在二十年前看见某种纸币上的题词的第一句话。世界上各种事业之成功，虽然不尽靠着钱，然而钱的魔力却不小，在钱币成为交易品的主要媒介物的世界之中，几乎一切事业都非有钱不可。中国自海通而后，社会上即逐渐感着经济的不充裕，民国以来，更感到无限的压迫，自国家以至个人，几乎无时不在筹划钱的问题。要谋中国教育之建设，自然不可不注意这万事当先的经济问题。

我国从前政教不分，教育经费虽有独立的来源，但无独立的预算，支出占岁收几分之几无从考查。自清光绪二十八年改行新教育制度，始有独立的教育经费，但在清末虽然增加学校很多，然而在经费方面从无欠缺，有时主持学校者甚至有余存缴还以邀功者。民国而后，教育经费即逐渐不敷，八年而后，自中央至各县无不积欠教育经费，各地因教育经费而罢课罢教者几日有所闻。其间之重要原因有二：第一，清末政治虽不良，但对于一切新事业之进行，尚比较为系统之计划，故能支配适当，民国成立之始，即因党争而发生内乱，军事为无限制的扩充，遂致影响及于教育费；第二，清代执政者虽不明教育，但均认教育为强国之本，故有意为切实的提倡，民国以来，因新旧思想之冲突，教育界与军政界常立于对敌的地位，执政者惟恐教育之发达足以妨害其行事，纵因受社会传说的拘束而不明白摧残教育，亦绝不为有力的提倡。所以教育经费的拮据，远过他种政费。这是近来教育经费拖欠的心理的原因，我们应当得首先明白的。

此外还有一种不良的观念最足以影响教育经费之增加。就是君子小人义利之辨的传统思想。我国社会上本着“君子喻于义，小人喻于利”的传统观念，对于祖先牌位上有地位的教师常以君子相待，只求其谆谆诲人，不问其枵腹是否可以从公。所以，十四年北京农业专门学校校长林谓“教育最神圣最清高之事业……不能长久枵腹教书，则亦惟有洁身而退以让于可以牺牲之人”，而不主张教员们索薪罢课；十五年梁漱溟因北京各校停课自己收费讲学而遭青年反对。这种观念充满了一般人脑子，遂致教师以索薪而罢教为丑事。有力的执政者固然可以以“有丧师道”的罪名相加，而无力的社会上一般人，亦不与以同情。因而社会上各种职业的薪资，都以生活程度之增高而增加，独有教师们在民国元年二十元一月者（小学）仍是二十元一月；一元一小时者（中学）仍是一元一小时，二百二十元一月者（大学）仍是二百二十元一月。好像凡人一做教师便成为不必食人间烟火的神圣，社会上一切物价之提高，都像与教师是无关系的一样。这种思想本是历史传衍下来的，并不自近代为始；但从前有伦常的观念范围着，虽然认定教师是不喻利的君子，然同时以亲长之体待师长，所以教师生活不生问题，而教育经费反有独立的源泉。自改行新教育制度而后，师生间的伦常关系打破，只留着一个君子喻义的观念，所以社会对于教师便成为有求无予的畸形待遇了。这种谬误的思想不打破，无论国家财政怎样富裕，教育经费也不会充足的。这是教育经费问题中之社会的心理原因。

这两种观念影响于教育经费问题者甚大，要谋教育经费独立，首当注意此两种心理的改造。但本篇目的不在论心理的建设，故只略述此两种心理改造之方针而不及其细节。

自民国八年北京积欠巨额教育经费而后，教育界为谋自身之生存，时时倡言教育独立：最初主张教育经费独立，后则主张教育离宗教及政治而独立。实则教育自身就是内政之一部分，根本政策必得受政治之支配，决无脱离政治而独立之理；不过可用法律的手续规定教育事务不受他种政治势力干涉而为相对的独立。在此范围内研究中国教育经费问题，第一我们须知道十年来政治界与教育界思想之冲突是以社会组织发生变动为背景的。这就是说，中国数千年来为小农制度的国家，鸦片战争而后，受外国经济势力的压迫，小农制度的社会组织发生动摇；但因交通不便与产业落后之故，又不能将旧有的制度完全打破而全部改向欧美工商业社会的道路上走。在此过渡时代，社会生活的习惯与伦理的标准至为复杂：九世同居的遗风固然还能支配一部分人心，而非孝之说亦未尝无人赞成；其他与此相类之两极端的习尚并存于社会者更不知若干。而现在中国的高等教育权几完全为各国留学生所操持，这些留学生之出国又大半为以“受教育替代研究学术”的留学政策所误，每每以模仿外国之一切为正常的行为。此风由高等教育而播及中等、初等教育，于是各级教师与学生之生活习惯大体趋重工商业化，伦理思想大体趋重功利主义。至于教育以外之执政虽亦有所谓曾经留学的新式人物，但十余年来的国家大计均由宗法社会遗留下来的旧官僚与不学无术的军阀主持之，他们纵不为旧势力所融化，亦决不能特立独行。故政治界的生活习惯、伦常标准，仍与数十年乃至数百年前无异。教育界与政治界思想之冲突，自属理之当然。又因为中国小农社会的经济组织未曾改造，只有教育制度随着欧美工商业的社会制度前进，遂致教育与社会不相应而成为两橛的现象。我们知道教育经费不能独立、不能增加的根本原因，在于教育设施与社会经济秩序不相应，要谋教育经济心理上的建设，第一当认定中国社会经济制度的特殊情形，即中国为数千年的小农国家，现在固不能步趋欧美工商业国家的社会组织，将来亦不当将此种固有的经济制度完全推翻而采用工商本位的社会制度，必得本历史背景与社会环境的特质，将现在的教育制度改造，使其适合社会需要；第二当注意教育以外──尤其是经济与政治──各方面的建设，使社会与教育同时进步，以化除政治界、教育界两橛思想的现象；第三要提倡法治的精神，使一般社会明了权利义务的对待要义，以打破教师“神圣”的观念；第四当研究教育效率，使人民知道教育经费为生产的投资。总括起来，现在中国社会还不知道教育之重要及其效用，所以对于教育经费视为一种耗费，我们要谋教育经费独立，首当从事实上理论上改造一般人的心理，然后再及筹措教育经费的本身问题。

二

本节论教育经费预算与支出的原则。

就教育事业的性质讲，教育经费之支出，大概可以括为三项：（一）教育事务费；（二）普通教育经费，即各级学校教育的费用；（三）特殊教育费，即特殊学术机关之经常费与临时设置之教育事业（如展览会，调查会等）的临时费。这三种经费除了第三项的临时费外，其余编制预算均当以生活指数为标准，并当划清界线，分别规定来源，非必要时不得彼此挹注。

教育事务费用的内容有三：（1）教育立法机关费用；（2）教育行政机关费用；（3）教育监察机关费用。此项经费属于中央者列为国家预算之一部分，属于地方者列为地方预算之一部分。中央政府与地方政府经过其同等立法机关之议决得伸缩之，但以不妨害教育事务之进行为限。此种费用支出的条件，在立法上以建立全国教育改进的设计为主，在行政上以增进各种教育事业之效率为主。而教育监察院对于教育经费上之责任，第一为审查各教育学术机关用费之账目，第二为考究教育事务之效率，若教育立法机关或行政机关有用款不当，监察院本身或因人民之请求得检举其失职，核减其用费。──监察院本身则由国家最高监察院监察之。

普通教育费应有确定的来源，不列入中央或地方政府预算之内。此项经费仿书院制的办法，一面由政府指定专款专税，一面收受人民自由捐助。凡专项专税既经指定之后，即为该教育机关所私有，一切由其经营，不受政府经费或教育事务经费盈绌的影响。惟支出之预算须经教育立法机关通过，其决算须由教育监察院审核，并严格规定不能以此种经费经营商业，以免亏蚀的危险。

特殊教育经费应分三项：（一）常设机关的经常费，其办法一如普通教育经费。（二）教育及学术事业扩充费，由政府划定恒久税收或公共产业，平时将其经费存储，遇有某种特殊教育──如天才教育──或某种特殊学术──如电气事业──须设专门机关教授或研究时，由教育行政机关自身或受人民之请托提具理由与办法交由教育立法机关通过，教育监察院审核动用之；若此种特殊教育与学术机关经过试办期间有效，且为社会所需要，其款项即划为该机关等所有，其办法亦如普通教育经费。（三）关于教育及学术事业之临时费，如博览会、调查会、研究会之类。此项经费列为国家或地方临时支出之一种，遇必要时，由教育立法机关提议或由教育行政机关请求拨用，其预算、决算均由教育监察院审核监察之。

以上三类教育经费，第一类之全部及第三类之第三项列入国家及地方政府预算之中，盖此种事务其性质属行政范围，故使之与政府发生关系，以冀教育政策与其他各种政策相应；第二类之全部及第三类之一、二两项则为人生的、社会的永久事业，而且有一定的发展程序，虽然其进行之方针可因执政者之政策而有变更，但此种事业则为任何政团所不能取消，故使其经费独立，不因执政者之好恶而增减经费，致此种事业根本上发生影响──经费骤减，固足以危及教育之根本，不按发展程序而骤增之亦足坏事。盖无适当的人才运用经费，将有用的金钱糜费而外，并足以养成不良的习惯，如现在各政治机关之位置私人，不讲效率即其显例。

第一类及第三类第三项之经费因为列入国家及地方预算之一部，所以国家及地方之立法机关可以伸缩，但规定“不妨害教育事务之进行”以限制之，冀一面保障教育进行，一面维持全国政治之统一。各种教育经费之支出，除教育监察院外，一律由教育监察院审核之，因教育学术事业上之种种设施，收效甚迟──所谓百年树人──有非一般人所能了解，必得深明其事者审核之，方不致发生谬误；而教育监察院本身则为国家普通政治机关之一，其行动并无特殊异于他种政务者，故可视为普通政务机关而受国家最高监察院之监察。至于第二类之全部及第三类第一、二两项经费之动用，须经教育立法机关议决者，因所有权既属各机关，非如此不足以防其自由动用也。

在支出方面关于各教育学术机关的薪资，均当以生活指数为标准，同时要由教育监察院规定工作效率尺度以防止浪费。于普通教育经费除不收学生教育上的一切费用外，并当提出一部分奖励金，用考试方法选择贫苦优异的学生供给其直接的生活费──即衣食费；于特殊教育经费首当注重学术研究──如各种科学院之设立；次当注重特殊教育──如天才教育、残废教育等。总括说来，教育经费之支出有三条基本原则：第一要求效率，故讲一切教育费用均当用科学的方法支配核算之，不许有一文之滥费；第二要使教育机会均等，故对于一切人民均当注意其特殊教育之设施，以免现在畸形发展之弊；第三要提高学术效能，故对于各种专门学术之研究费应特别重视，以祛除现在学术界肤浅的现象。

三

现在论教育经费收入问题。

从前节我们知道教育经费可分三类，但其预算上只有两种性质，即一种为列入政府预算之中者，一种为属于教育及学术机关者。第一种经费，当然在政府预算中开支，我们只要本实在的需要规定其数目，责政府支出就行了；第二种问题很复杂，除整理划拨现在的教育经费外，且得为开源的工作。本节即专论此项问题，其方法大体如下。

甲、整理现有教育经费

现在各省的教育经费完全混合计算，在预算上虽有教育行政费、学校教育费等名目，但处理权则完全属之教育行政机关。我们现在即就原有的数目照前节所述分为甲乙两项，将甲项的数目划归普通政务预算之中，第二项则就现在教育经费之专税──如四川之肉税，江浙之纸烟税等──或由政府指拨恒久可靠的税收分配于各教育学术机关，由其直接支领、管理。

乙、开拓教育经费来源

十余年来，教育界无日不在穷愁中过生活，除了向军政当局哀告索薪而外，几别无方法可想；就是号称有志教育的政治家于其握得政权时而想发展教育，亦每为经费所困而弄得一筹莫展。实则中国国民经济力虽不及欧美、日本各国，但社会上的浪费与不开发的财源，却远过于他国；只可惜所谓教育家者都只在教育的范围内讲教育，始终不放开眼界从经济上着手。据作者研究所及，现在关于教育经费的财源，最少有下列六种。

（1）核减军费　十余年来内乱不绝，军费逐渐扩充，民国八年国家预算，军费达总支出百分之四十二，教育经费不及百分之一；十五年广东一省总支军费达百分之七十二，教育经费为百分之一强（详见《免费问题》）。这种畸形的国家预算，实为世界所未有。中国现在虽然内战不已，但要在世界上占一席地位，决不能永久如此；军事有停止之日，即军费有减削之时。当军事初停时，所核减下来的费用，固当有大部分要用到兵士善后方面，但可提出一部分为教育之用。若照各文明国国家预算的比例，核减军费至百分之三十，增加教育经费至百分之二十，则教育经费较现在可多二十倍──照民八预算亦为一万二千九百五十二万二千二百七十五元──纵不能说有了这些钱，中国的教育便会普及，但在经费方面，却可以解决许多问题。这种预算标准，迟早终须实现，教育者应先具此决心，切实做去。

（2）举行遗产税　世界文明国家无不有遗产税，社会学者则更主张废除遗产。就经济原则讲，遗产的效用除了对于不能自存的人──如儿童与残废者──有相当的意义而外，其他实无好处，因为它第一奖励奢侈，堕落人格，阻抑个人向上之心；第二造成许多不人道的罪恶，如杀父之类。我们虽于此时不能彻底地主张废除一切遗产，但课遗产以税率却是很应当的。此种税率当采累进法，除去不能自存者所得之遗产仅足供生活之需用者不收税外，其余一切均按其所继承的产业的多寡而分等课之；并须规定最高额──假定为十万元──逾此额者即提归公家。以其税收及没收之全部划作教育费，其数目虽无详细调查可作估计的标准，但就民国七年农商部统计，除湖南、四川、广东、广西、云南、贵州六省外，尚有农家户数四千二百三十四万五千六百五十八户，其耕田在百亩以上者，计二百二十七万三千三百五十五户。姑且将耕田五十、三十、十亩内十亩未满之户数假定其均为佃农，或自有田亩甚少而不课遗产税；又假定此二百二十七万余户均为自有田二百亩（实际上决不只此），平均以每亩五十元计算，共二万二千七百三十三万五千二百六十元，平均课以百分之五之遗产税（欧美最高额有达百分之五十者），每年收入亦一千一百余万元，足以抵补现在全国的学费而有余。其他各种企业家之遗产，为数更不少，只要通盘筹算、切实进行，自大有助于教育费。（关于遗产应课税或应废的理由，可参阅潘公展译：《遗产之废除》一书。）

（3）征收所得税　所得税政府曾数次举行，但成绩甚少，即间有所入亦移作他用。此项税则固当举行，且当指定专作教育经费，因所得税征收之最低限度，须从人民之收入能维持其生活起，生活费以外之收入有两种最重要的解释：第一是天才，第二是教育，而以教育为最重要。盖天才的禀赋特厚，能见人之所不能见，能作人之所不能作，故在各种事业上容易成功而容易获利；但使无教育则天才无由发展，亦终于湮灭而已；而且良好之教育并足训练常人的才能使其治事有成，故生活费以外之收入可以说教育之力最多。以得力于教育的收入用之于教育之上，实是最合理的事情。所以所得税可视为教育经费的重要来源。此项数目虽亦无确实资料可为估计之根据，但其收入大概当可与遗产税相当。

（4）荒地　中国的农作方法固然是遵守数千年来的成规无所改进，而未垦辟的荒田反年有增加（详见《中国年鉴》，页1139—8）。据农商部民国七年统计全国官有、公有、私有之农地如下表：

荒地面积表

官有	143 643 411	总计
公有	19 939 483	848 935 748
私有	687 352 854

除去私有者外，官有公有两项均可收为教育公产。照此计算共有161　582　894亩。此种荒地决不能永久弃置，倘由官去管理则恐愈管愈荒──因为政潮屡起，不能容官吏对于公事作长治久安之计──最好划交各教育学术机关，由其独立经营。照著者《学校制度改革计划》，各县乡村均设图书馆、体育馆、科学馆，科学馆并附设农事试验场，即可运用科学方法开垦荒地改良农业。据凌道扬的《中国农业之经济观》所载，每亩收入之最低额平均亦有七元，若此种荒地能开垦出来，每年国民经济当增十一亿元以上之官入；除去耗用，每年每亩以一元净利计算亦可收一万万六千一百余万元，较现在全国教育支出经费已及三倍，其数目不可谓不大也。

（5）寺产　我国新学制系统尚未成立以前，言教育者即以提拨寺产为言（详张之洞《劝学篇·设学章》），以后虽屡有倡议，但终未见诸实行。此种寺产皆由四方募化而来，原为民间之物。现在则豢养无数不事生产之僧尼住持，于保存迷信、消耗香火费而外，并足以阻科学的发展、妨社会的进步，即对于僧尼等个人亦无何种好处，盖其生产之天赋才能因坐食之习惯而湮灭也。我国国民经济已远不如人，无故养此不劳而食的浪人，在经济上固不合算；而僧尼等的精神生活又异常苦闷，在人道上亦应解放。我国在历史上原为无教之国，人民对于佛道两家弟子之供奉，不过是一种民俗的习惯，并无何种特别的信仰；佛家的弟子，亦大半为生活所驱策而然，更不能与印度或日本并论。故此种产业划作教育经费，以取之人民者还诸人民，实为最合理的事情。此项产业国家从未切实调查过，当然无可靠的统计。不过就日常经验所及，寺产之收入最少当可与现在的教育费相等，因为就内地情形看来，寺观之数每多于学校，而每寺之开支亦每与一学校相等也。若将善男信女的香火费算在一起，更要超过若干倍。

（6）庚子赔款　此款近年来颇引起教育界之注意，除美国外，其他各国尚未完全退还，但退还已无问题，不过时间之迟早而已。此款共七千一百余万镑，合中币约七万一千余万元（详拙编《近代中国教育史料》第四册《庚子赔款篇》），决不能作普通教育经费──因其非永久入款──只当划作学术研究费（关于庚款用途的支配以周太玄所拟者最为妥当，详见《教育杂志》社编之《教育丛著》）。

若把现有教育切实整顿，一面划定经常税收，一面调查各地旧有之学田，收归各校，而同时注意于六项财源的开拓，中国的教育经费实在不是重大的问题。现在所当研究者是各种经费的来源如何方能开始，开始后如何方能独立。

四

上述各种教育经费来源，除庚款及现在各地之教育费有数目可查外，其余均无详确的数目，故筹措教育经费的第一问题是调查。调查有了确实数目，然后据以进行。六项经费来源之中，遗产税、所得税、荒地、庚款四项，大概阻力也不多，只要教育者能切实进行，很易达到目的，因为此四项中之前三项不是唾手可得的东西，现在的计臣尚未特别注意及之，而且政治界的人物也无闲心思去筹划五年十年的事情，只要教育者鼓吹提倡，政府大概愿意送人情的；第四项则有外交关系，但庚款之作为教育费，已成为国内外一致的舆论，若均退回，当可不至移作别用。进行之最困难者为核减军费与提拨寺产两问题：因为现在恃此种款项以资生存的人数甚夥，他们为自己的生计问题，必出死力相争；对此两事有许多地方自当要借重政治的力量，但亦不可全凭政治的力量以引起潮水般的反复，最当注意的是先为军人与僧尼等讲生活上之道路。其次以教育的成绩引起人民对于教育的信仰（现在的教育根本与国计民生无关，再普及一点，也得不着人民的信赖），使款项拨归教育及学术机关之后，也如现在一般人对于寺产一样尊重之，保存之。这是开源的基本原则。

民国来教育经费之不能增加而且常有拖欠，第一节所述之两原因固然很重要，但在制度上亦有很大的问题，因为教育经费混合于他种政费之中常集中在一处，而且要仰给政府支发，所以一遇军事问题或执政者不重视教育时，便自由将教育费提用。要免除此种弊端，第一要使教育经费有固定不变的来源，第二要有可靠的保管机关，第三要把它的所有权分配于各学校及学术机关。所以除去教育事务费应列入行政经费预算之内，其他各种费用即将上面所述的六种财源分别指定，由教育行政机关及学术团体，组织各级审核保管机关，凡由税收所得之款，直接解送各级教育经费保管机关，由其按照教育立法院所通过的预算支配之；其为不动产之财产则按照各种教育及学术之需要，经教育立法机关之通过，分别指拨各教育及学术机关，并将所有权移转之。分配时有一最重要的原则须注意的，即无论何种教育或学术机关，只要是有永久性质者，其支出经费应税收与不动产平均分配，同时并当视事业之繁简为经费支配的标准，而以一部分为预备费，以为调剂及扩充之用。这种方法看来似很新奇，其实中国旧日的书院及义塾，无不有其固定的财产。如能将可作教育经费的不动产的所有权移交于各学校及学术机关，而让其自己处理，则公产带有私有性质，在民众的观点上既与完全的公产不同，而散在各处不良军人之提取亦非易事。其他教育税收不混在他种政费之中，由普通财政机关收支而直接解交各级教育经费保管机关，亦系将经费分散而便于管理，江苏之教育经费保管处，就是此种办法。在民国十三四年的财政困难时亦曾发生一些效力。倘若审核保管机关的组织更严密，人选更精当，其结果之良好自可预期。这是教育经费保管的根本原则。

本篇所论教育经费独立虽然却只在原则上立言，但篇幅已经很长，姑止于此；倘有实施的机会，自当再分别为详密的计划!

十七年五月十日，南京。

《中国教育建设方针》第45～63页，上海中华书局1931年版。