1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》把发展基础教育的任务与权力交给地方，实行地方负责，分级管理的原则。中央的这一决策调动了社会各方面的办学积极性，有效地推动了基础教育的发展。但在实践中，这种体制也暴露出一些问题。主要是：县、乡管理职能没有理顺，县级教育主管部门缺乏对全县教育的有效管理，形成了事实上的乡镇直管义务教育的现行体制。

从近年的实践来看，这种体制弊大于利，而且矛盾日渐突出，各地反映强烈。如果长此以往，将对教育事业产生极大的负面影响。

负面影响之一：不能保障义务教育经费按时足额到位。现行的"分级办学、分级管理"体制，主要目的是要求地方政府加大对教育的投入，加强对义务教育阶段学校的领导和管理。但事实上乡镇直管义务教育后，乡镇不可能也不会把大部分的财政收入投入到教育上。即使是乡镇财政投入的资金，也是向农民摊派或向学生乱收费所得。如此一来，学校和教育部门债台高筑，利息包袱沉重。目前许多学校的基本建设大都靠自身负债完成。由于乡镇财政本身十分困难，不得不把学校切块经费当作自己的"自留地"，挪用、挤占大量的教育经费用于乡镇企业还债，或搞集镇建设、搞政绩项目。而随意拖欠教师工资的现象却普遍存在。很多地方民办教师工资低、待遇差，且不能及时兑现。还有的地方把办教育当成包袱，随意拍卖学校或让与教育从未沾边的人承包、租赁校舍办学。更有甚者，有的乡镇财政为了增加收入，平衡财政，把村小、镇小，以及初中的全部学杂费也纳入财政综合预算，抵拨教师工资。许多教师说，乡镇管教育，可以"吃教育"。农民说："乡镇管教育，是因为教育是个无烟工厂，可以有理由向农民摊派。"乡镇管义务教育，市政府财政也少了包袱。工资发不出，向学生摊派。理由是：学校不乱收费，教师工资发不出，教师队伍不稳定。这种体制不改变，中小学乱收费永远制止不了。

负面影响之二：直接导致师资水平持续下降。由于乡镇有权发教师工资，也就有权管理干部、任用教师。这样一来，大量从行政岗位退下来的乡镇长们纷纷要求到教育部门任职，因为只有教育还是"大锅饭"，教师还是一个"铁饭碗"。教育管理干部可以被随意撤换，村支部书记也可以随时撤换村小学校长。连下了岗的乡镇干部都"下嫁"当起了中小学校长。由于乡镇直接负责教师工资发放，可以避开市教委的约束，任意安排非师范低学历的人员从事教育工作，使教师的整体素质下降，其师德水平和业务能力令人堪忧。

负面影响之三：阻碍了素质教育的推行和乡镇教育质量的全面提高。乡镇直管义务教育，削弱了市级教育行政主管部门的业务管理，使乡镇教育教学，特别是村级学校管理基本处于松散状态，导致教育质量下滑。由于许多乡镇干部不懂教育教学业务，缺乏管理教育的基本经验和基本能力，教育观念落后，其决策大多不仅不能促进教育事业的健康发展，甚至还起阻碍作用。目前，乡镇干部考核校长主要是看学校有几位学生升入重点中学；村支部书记考核村小校长主要是看学生考试成绩是乡镇第几名。为完成乡镇规定的任务，这些学校只好在教学上或大搞应试教育或完全靠不平等竞争，弄虚作假。教育行政主管部门既然管不了钱，也管不了人，所谓的业务也无从管理。即使强行管理，乡镇也是可听可不听。有的校长公开说，教育局长算什么，他又不给我一分钱。

负面影响之四：造成大量的资源浪费。由于行政区划的割裂，乡镇、城区街道办事处均单设教育行政机构和学校。市直也有独立学校。这种现状不利于教育主管部门以学区为单位精减机构，节约资源，统一管理。结果是有的邻近乡、镇、村的孩子不能交叉到最近的村小上学，入学极不方便；有的地方班额膨胀，有的则生源奇缺；有的乡镇教师调不出、分不进（师范本专科生）、流不动，有的则大量调进不合格非教学人员，抽走骨干教师，造成师资结构的不合理；有的学校由于乡镇放任不管，变成薄弱学校，严重影响教育质量。由于无法对全市教育统一规划，乡镇之间各自独立发展，特别是基本建设方面，大量重复建设，造成资源结构性浪费。

针对当前乡镇直管义务教育的种种弊端，必须采取措施，改革教育行政调控机制。

一是必须从当前的实际出发，加强县市一级教育部门的责任和权力，提高县市教育部门在管理体制中的地位，弱化乡镇政府在教育管理上的行政职能。要进一步强化县市教育部门决策规划、人事管理、经费使用、业务指导的职能。强化县市政府教育督导室督学督政职能，使县市教育主管部门的决策行为在乡镇政府这一级得到落实。

二是必须强化县市教育主管部门在人事管理中的权威，加大对教育管理干部和教师管理的统筹权。所有乡镇初中以上学校正副校长应统一由县市教育主管部门与乡镇共同考核聘任。乡镇所有小学干部教师应由乡镇教育组同当地政府协商任用。所在教育行政管理机构人员、中小学公办教职工人员编制应由县市政府编委依照国家有关规定核定，民办教师由乡镇依照有关规定实施统一规范的人事管理，公办教师统一由县市教育部门管理。教师的调配、进修培训、考核聘用、评职晋级、提拔任用、奖励处分均分别在县市教育部门统一领导下进行。乡镇政府部门不得随意抽调教师改作其他工作，坚决制止不具备教师资格的人员进入教育系统。

三是必须加大县级政府统筹教育经费力度。在原有体制下，教育的事权属于教育部门，教育的财权则属于乡镇政府和财政部门，事权与财权的分离，引发了许多问题。为此，在教育经费管理上，必须统一实行县管、乡用，并保证用于义务教育。县级政府在预算全县教育经费时，实行单列，全部用于全县初中以上学校，并采取措施，依法加强城乡教育费附加的征收和管理。农村教育费附加、城镇"三税"附加要足额征收到位，全部用于教育。所有教育附加费统一由市乡两级财政管理。农村教育费附加实行乡征、市管、乡用，用于发放民办教师工资和改善乡镇小学办学条件；城镇教育费附加由市财政直接拨付市教育部门，用于改善全县初中以上学校。

四是必须在县市政府、教育主管部门和乡镇政府之间严格实行分层办学、分级管理。县级政府负责办好全县初中以上学校，办学经费严格纳入全年财政预算（单列）。乡镇政府负责办好辖区所有小学。在分类管理方面，县市教育部门主管全市公办教师工资发放和人事调配，并对全市教育实行业务指导和评估。乡镇负责改善本地学校的办学条件，以及民办教师的工资发放等，保证本区域义务教育的健康发展。