背景

《上海市中小学校学生伤害事故处理条例》（以下简称《条例》）自1993年起进行立法研究，通过问卷、座谈、研讨、访谈等形式的调研以及立法咨询、听证会等立法准备，于2001年7月13日经上海市十一届人大常委会第二十九次会议审议通过，9月1日起正式施行。这是全国首部校内学生伤害事故处理的地方性法规。

《条例》全面规范了社会各有关主体对学生安全的责任；明确学校对学生承担“教育、管理、保护”的法定职责；确立以“过错责任原则”为主，“公平责任原则”为辅的归责原则；界定了学校承担责任和不承担责任的法定情形。

《条例》确立了以当事人协商、区县教育行政部门调节和法院诉讼的事故处理途径，并明确当事人对上述处理途径具有选择权。

《条例》明确了一般伤害、残废和死亡的赔偿范围与标准。提倡家长为学生的人身安全投保，明确学校应当参加有关责任保险，区县教育行政部门应当建立有关专项资金。

为有效解决事故赔偿经费，上海市首次开设了中小学校校方责任险，对所有经正式批准的公办和民办全日制中小学实行整体投保，建立了事故处理程序的社会化运作机制。

历经八年立法实现三大突破。制定《上海市中小学校学生伤害事故处理条例》是上海市人大常委会立法历程中遇到的困难最大的法规之一。因为它事关下一代的健康成长，事关学校的健康发展，同时又涉及学校与学生之间的法律关系如何确定、经济赔偿的需求与教育经费短缺的矛盾如何调节等敏感问题，要形成一项合理完善的法规更需要慎之又慎。

在起草的过程中，立法者遇到的第一个难题就是如何确定学校与学生关系的法律性质。对于这个问题，不但法律、法规没有明确的直接规定，就连法学界也颇有争议。经过广泛调研，最终确立了两者之间的教育、管理和保护关系，即在教育教学活动期间，学校对学生负有进行安全教育、通过约束指导进行管理、保障其安全健康成长的职责。这一难点的突破，使立法有了良好的基础。由于利害关系人各自的社会地位、立场不同，为了体现法规的公平公正原则，上海市人大教科文卫委员会又通过立法听证会的形式，听取社会各界的意见。这是上海市首次将听证会引入立法程序。

听证从保障中小学校学生和学校的合法权益、维护正常的教学秩序、妥善处理学生伤害事故的角度出发，对《条例》所设定的各方面职责定位是否准确；对于学校、学生家长或其他监护人、社会等方面的责任分类是否恰当；对学生伤害事故处理设定的协商、调解、诉讼途径是否恰当；对中小学生伤害事故的赔偿范围、项目和标准的规定是否准确、合理；对学校责任赔偿资金的来源，采取以责任保险理赔为主、专项资金为辅的做法是否恰当和可行等5个方面，逐一听取了来自社会各界的意见和建议。

终于，2001年9月1日，孕育了8年的《上海市中小学校学生伤害事故处理条例》正式颁布实施。出乎很多人的预料，艰难催生出的《条例》并未在校园里引起轩然大波，校园内外除了表示出对《条例》的欢迎之外，更多的则是认真学习、广泛宣传、依法执行。

对于中小学校园的平静反应，上海市青少年保护办公室主任杨永明认为，原因在于《条例》准备充分，考虑周全，并在一些焦点、难点问题上实现了三大突破──

一是赔偿资金首次试用社会化运作。设立了中小学校校方责任险，由上海市教委统一为学校责任投保。由平安保险公司以每个学生每学年3元的保险金计算，保障每个学生每年累计可获得赔偿限额20万元。如果学校发生学生重大集体伤害事故，全年累计可获得最高理赔额350万元。

二是全方位定责，同时体现国际通用的“公平责任原则”，并首次明确了学校举办者的责任。《条例》明确学校举办者应当保障学校必要设施、设备的资金投入和人员配备，而一些学校发生校园伤害事故的原因有的是设备年久失修。三是形成了快速有效的校园伤害事故处理程序。《条例》除了采用以往一般的“协商-调解-诉讼”模式外，要求保险公司及时参与学生伤害事故的处理，而且规定了资金来源，这显然有利于事故得到及时、妥善的处理。

推进顺利尚存问题

徐汇区青保办主任钮恩光是一位经验丰富的青保工作者，《条例》颁布伊始，他就在给学生家长进行“巡回报告”，细细解读《条例》的每一项规定，受到了家长的普遍欢迎。

同时该区又给各校下发了《实施意见》。记者发现，这份《意见》把核心放在了“防”字上。《意见》指出，“学校的教育教学、生活设施、设备应随时定期检查、维修，确保符合安全标准；体育、理化、劳技等课教师在备课时应充分考虑安全因素，要严格按照教学大纲施教；学校要依照不同年龄学生的生理、心理特点及教育特点建立各项管理和保护学生的规章制度；要采用学生易于接受的形式对学生进行安全教育，提高自我防范伤害事故的能力；教育家长依法履行监护职责”，动员家长为孩子投保，减轻风险；学校要教育学生掌握一些必要的安全知识和自我急救的方法，以备万一；卫生室应掌握学生的病史及学校组织的体检资料，要保留学生病假单；课间值勤教师必须到位尽责。钮恩光告诉记者：“以往在伤害事故的处理中，区青保办始终处于被动地位，总是学校、家长找上门来了，就进行调解、处理，现在我们要变被动为主动，提高安全系数，防患于未然。”

的确，尽管《条例》推进比较顺利，但还是存在着一些问题，其中最集中的就是在事故的认定上尚缺乏更权威的机构。现在一旦发生伤害事故，涉及的单位有学校、青保办和保险公司，他们都会不可避免地从各自的利益出发，将事故的损失降低到最低限度，这使学生及家长对事故处理公正与否产生怀疑或担心，因此亟待能有一个公正的、中立的机构来判断事故的伤害程度，缓和并调解各方可能产生的矛盾。另外，《条例》中的“公平责任原则”缺乏相应的衡量标准。《条例》第十三条规定，“对学生伤害事故的发生，当事人均无过错的，可以根据实际情况，按照公平责任的原则，由当事人适当分担经济损失。”事实上，具体操作起来，这个“适当”的尺度很难把握，它更多地涉及到情面和感情因素，对此，学校有时显得很为难，到底给受到伤害的学生家庭多少补偿才算“适当”？

据悉，针对条例实施过程中出现的新情况，上海市教委目前正在着手筹备一支由市教委、市青保、区县教育行政部门、法律专家、学校校长、保险公司等方面代表组成的“校方责任险专家咨询小组”，其职能是：在处理各种事故，特别是重大疑难案例中产生的争议问题进行理赔咨询和政策研讨；细化及完善有关保险操作方案和执行程序。期待能够通过这样的形式对解决出现的问题作点尝试，使《条例》更趋完善，再上一个台阶。

依法各尽其责护航素质教育

记者发现，今年上海市教委对中小学生寒假生活的要求悄悄地发生了变化，在以往强调“安全、健康”的基础上，特别重视“实践与发展”，大胆地提出了加强学生的社会实践活动。这在过去几乎是一个“冒险行为”，因为只要一提实践、一说户外活动、体育锻炼，教师们的心就会揪起来──学生的安全谁来负责？万一出了事谁能担待？市教委有关负责人认为，强调学生多参加社会实践活动的变化正说明有了《条例》的法律支撑，使得学生的安全有了保障，家长、学校、教育行政部门都放心了，这才给真正落实素质教育、推进素质教育赢得了空间，为学生充分地活动起到“开道”、“护航”。这也正是立法者制定《条例》的根本目的所在。

据上海市青少年保护办公室的不完全统计，从1998年至2001年《条例》出台前，各区县上报的校园伤害事故约152起，这仅是重大事故的数字，而一些中小事故各区县出于各种原因采取了“包着”、“捂着”的方式尽量隐瞒。《条例》颁布后，市青保办同时作出明文规定，要求区县不论事故大小必须在24小时之内上报，遇到重大事件必须在1小时内上报。这样统计下来，仅2001年9月至12月《条例》实施后的半年不到，就受理事故120余起。数字是上升了，可杨永明倒并不像以前那么忙碌，反而显得从容起来，这是为什么？

杨永明告诉记者，这得归功于《条例》实施以后出现的三大可喜的变化。

首先家长的法律意识加强了。发生事故以后，许多家长对照《条例》主动提出确认，而且态度有所缓和，基本能够做到依法照章办事。其次是平安保险公司的介入。有了具体的保险条款，市青保办的政府职能发生了转变，从以前的从头到尾参与转化为总体调控，缓解了与监护人的对立情绪，使得处理问题更加公正。另外学校的安全意识在提高。许多学校对一些存有隐患的设施、器材、设备进行改善与更换，为学生进行体育锻炼，增加实践活动提供了安全保障。事实上，配合《条例》的出台，上海市的许多学校也都动足了脑筋，使出让《条例》更加完善、更趋人性化的“招术”。比如黄浦区的大境中学在校园内常设“法律咨询室”，对学生及家长提出的相关问题作出解释，帮助协调学校与家长之间产生的矛盾。又如徐汇区的龙临中学制定了《学生在校伤害事故处理实施细则》，分工明确，责任到人。《细则》规定事故发生后，学校及时成立由校长、政教处主任、年级组长、班主任等组成“事故处理应急小组”，并对小组的每一个成员的职责都作了明文规定。

由此可见，尽管表面上的事故数字在增加，但有了法律保障，以及政府、学校、社会保险公司各尽其责，使得事故得以妥善解决，变以往的矛盾“一触即发”为“和气一团”，更让学校充分开展实践锻炼活动解除了后顾之忧。