一般认为，教育政策是党和国家或政府解决教育问题，调整教育领域内社会关系的政治措施。而人们对于教育和教育组织在社会结构中的地位的不同认识，往往影响着教育决策者审视教育政策的角度，从而影响教育政策的价值特征。

传统的认识

建国以来，教育理论界一般采用“二分法”来认识教育在社会结构中的地位。或者认为教育属于上层建筑或政治领域，并据此把教育组织认定为政府机构或政府的附属组织，改革开放以前的很长一段历史时期内这种认识占据着主导地位；或者认为教育属于经济基础，具有生产性，把教育认定为产业，随着80年代教育本质问题争论中“教育是生产力”的观点占据主导地位和社会主义市场经济体制的逐步确立，这种认识开始流行起来。这两种不同的认识都对教育政策的制定产生了重要影响。教育被划归于上层建筑或政治领域时，教育组织就被认定为政府机构，教育政策的主要特征就表现为强制性、政治性或者泛政治化；教育被认定为是产业，教育政策就体现出市场经济的价值特征，追求按经济规律办教育，甚至导致把教育政策做为产业政策运作的倾向。

教育：社会领域的非营利组织

根据目前国际上通行的观点，教育往往被认定为是与政府部门、营利部门不同的“第三部门”，或者说教育既不属于政治领域，也不属于经济领域，而是属于社会领域的非营利组织。联合国国际标准产业分类体系、欧共体经济活动产业分类体系、美国慈善统计中心免税团体分类体系、非营利组织国际分类体系等四种典型的社会组织分类体系无一例外地都把教育划归为社会领域的“非营利组织”。

把教育认定为社会领域的非营利组织，其理论基础就是人类社会结构的“三分法”。社会结构“三分法”，突破了我们传统的社会结构分为上层建筑和经济基础两部分的“二分法”。认为人类社会是由政治领域、经济领域和社会领域三部分构成；相应地，政治领域是由政府部门和政府组织构成，经济领域是由经济部门和营利组织构成，社会领域则是由“第三部门”和非营利组织构成。政府组织、营利组织和非营利组织具有根本不同的价值特征。按照社会结构的“三分法”，国际上一般的做法是认为教育属于社会领域，教育是由教育组织构成的，教育组织属于社会领域的非营利组织。

教育组织作为非营利组织具有一些独特的价值特征。第一，教育组织活动的主体是学校、个人（学生和作为专业人员的教师）和家庭。不同于政府组织的政府机关、国家公务员和营利组织的企业、工人。第二，教育组织的活动宗旨或目标是教育领域的公共利益。具体说是提供教育服务，满足公众的教育需要。教育组织的宗旨决定了教育组织的活动必须体现公益性和非营利性。第三，教育组织所提供的公共服务具有准公共物品的性质。也就是说，教育服务既具有公共性，又具有排他性。在一定的限度或范围内，公众在接受教育服务时彼此之间不会产生排斥和竞争现象，但是，由于教育资源的有限性和公众教育需要的无限性，当接受教育服务的人数超过一定的限度，公众接受教育服务时就会产生激烈的竞争，使教育服务具有排他性。而对于政府组织和营利组织来说，政府组织提供的物品或服务只有公共性即非排他性，营利组织所提供的物品则只有排他性。第四，教育组织主要的运作机制是“以志愿求公益”。一般认为，现代社会生活具有三种运作机制，一是市场的志愿机制，二是政府的强制机制，三是非营利组织的志愿机制。市场机制是以志愿求私益，通过平等市场活动主体之间的合同与契约、自由交易、公平竞争、个人经济权利的满足等活动追求私人利益，经济领域是以市场机制为主要运作形式；政府机制是以强制求公益，通过公共权力的运作和政府组织之间纵向的“命令—服从”关系追求公共利益，政治领域是以政府强制机制为主要运作形式；而教育组织作为社会领域的非营利组织，其机制是以志愿求公益，通过具有平等地位的社会活动主体的个人选择、理解，形成共同的道德和信念等活动追求公共利益。第五，教育组织的产出是“改变了的人”。教育服务的最终结果是增进和改善了人们的生活或生存状态，其活动的结果最终体现为“改变了的人”。教育不像营利组织那样提供有形的以金钱为标志衡量的产品，也不像政府组织那样通过权力运作改变社会生活，而是通过教育者和受教育者之间平等的理解和沟通，使每个受教育者的心智得到丰富和发展。

新的视角产生新的问题

从我国社会发展的现状来看，随着经济与政治改革的深化，政府部门、营利部门和“第三部门”的分化已初见端倪。在这个过程中，党和国家、政府始终处于社会改革和教育改革的主导和领导地位。在这种新的社会条件下，如果从教育属于“第三部门”，是社会领域的非营利组织这样一个新的视角来审视教育政策，就会产生许多新的需要思考的问题。

第一，教育政策的价值特征来源于哪里？

教育是属于社会领域而不是政治领域，教育组织不是政府的附属组织。教育政策作为连接政府和教育的纽带，其价值特征应该由分属于不同社会领域的政治领域和教育领域共同制约。所以教育政策仅仅体现政治领域的强制性和政治性是不够的，还必须体现教育的独特理想和价值追求。否则只能导致教育活动的政治化或者泛政治化。

第二，教育能不能产业化或市场化？

教育与经济领域的营利组织具有根本性区别，教育政策不能以市场经济的价值要求简单化地规范和管理以非营利性和公益性为价值追求的教育活动，更不应把教育政策作为产业政策来运作。否则，教育活动最终可能背离其追求教育领域公共利益的根本宗旨。

第三，教育政策如何面对政府的强制性和教育的志愿性之间的矛盾？

教育政策必须既体现强制性又体现以平等交流和理解为特征的志愿性。也就是说必须实现强制性与志愿性的结合与统一。教育政策强制性选择应是以教育活动主体和公众多样化的教育需要为基础进行广泛交流、整合、选择的结果。否则，如果教育政策脱离了教育活动主体和公众多样化的教育需要的表达而仅仅突出了强制性的一面，教育政策可能就会失去有效解决教育问题的能力。

第四，教育政策如何体现人的地位？

教育组织的产出是“改变了的人”，教育政策的根本价值目标之一就是如何通过有效地解决教育问题而促进每个受教育者的完善发展。教育政策不应仅仅满足政治的或经济的需要，只重视“物”的管理和发展，或只重视制度的效率，而更应该“以人为本”，把人的需要的满足、人的完善发展作为教育政策首要的价值目标，并以此为准绳去选择和规范教育制度的建设和教育资源的配置。

第五，教育政策如何调整和管理教师与教育组织的关系？

教育组织不同于政府组织和营利组织，学校内的教师也不同于政府机构的公务人员和企业的工人。作为非营利组织中的工作人员，教师是具有志愿性的专业人员，学校与教师之间不存在人身依附关系或“命令—服从”关系，二者之间应是以平等和对等为特征的新型的关系。