《高等教育财政：问题与出路》

对于所有的大学来说，所采取的财政策略都是以某种方式使大学朝着有利于改变其成本或收入或改变其成本和收入两者、向着现代大学发展的自然轨迹前进。从根本上看，财政策略的最低标准是使大学能够在财政意义上求得生存，从更高的标准看，它是要提高大学教学、科学发现和社会服务的能力，进而使学校得到发展。

目前世界各国大学均面临着进退两难的窘境，大学甚至整个高等教育系统的成本和收入变化轨迹显示，如果我们不采取一定的措施扭转它们，失败的厄运将不可避免。我们面临的情形是十分严峻的。不管是以每个学生来衡量，还是用单位学术成果或单位学生成绩来衡量，大学单位成本的自然变化轨迹呈迅速上升的趋势。社会总成本的自然轨迹不仅是由于单位成本增加引起的，而且也与知识、人口和入学人数的加速膨胀以及其他方面对大学提出的要求有关，所有这些变化都会增添新的成本。从收入轨迹来看，尽管由于纳税人、家长、学生和慈善机构的性质不同致使所分担的贡献不同且比较复杂，但其变化轨迹不足以满足成本增加的要求的情况则是普遍存在的。

由于在成本和收入变化轨迹之间存在着根本性的差异，所以需要我们采取一定的财政策略来改变现代大学的成本、收入或潜在的生产范式（或者同时改变三者）。如果我们做得不好，将存在着降低质量的危险，甚至可能会影响到大学的生存，削弱大学适应外界环境变化的能力。

二、成本轨迹

首先让我们来考察一下成本变化的自然轨迹。可能有人会问，大学的成本为什么增长得如此快？这是不是由于大学管理不善、教授生产力不高、缺少有效的财政策略，或者由于大学缺少现代企业在全球经济竞争中所要作出艰难决策的那种领导体制？难道我们不需要去采取一些财政策略，去寻找一些强有力的领导人，使得我们的大学能够与那些成功地以重构方式或者压缩规模的方式来降低其成本的工商业相媲美吗？

然而，我的回答是：不必这样做。原因不是因为我不知道如何降低成本，事实上，在我担任纽约州立大学总校校长期间，我为整个系统降低了2亿美元的成本；也不是因为我把降低成本看做一件令人不愉快的事情，尽管我对采取这种做法存有疑虑。真实的原因是，我相信，目前高等教育面临的成本压力，与成本控制不力或管理力度欠佳没有太大的关系；现代大学适宜的财政策略与现代企业的最优财政策略是根本不同的。我进而相信，绝大多数学校在制定财政策略方面正在做得越来越好，也可以说正在接近最优策略，当然评论者甚至我们自己，也常常对此持信任的态度。

高等教育成本轨迹的上升是由四个因素引起的。

第一个因素是高等教育的劳动密集型的特点，与大多数服务业一样，高等教育的教学和学术工作属于劳动密集型工作。因此，高等教育的单位成本与公、私立的经济生产性部门的成本相比，增加的幅度更高，因为后者可以不断利用资本和技术手段来减缓单位成本的增长速度。

我们的批评者认为，高等教育的这种低生产性并不是不可改变的，如果教授在教学活动中适当地采用新型教学技术，如多向式学习、数码联结、远程学习、录像、计算机辅助自定进度的学习等，就可以提高生产力。

从理论上看，我不能否认这种可能性，但是大学用技术来节约成本中的障碍，远远超过了教授的顽固性、工作岗位的保留和卢德式的抵制行为。卢德式的抵制行为，指19世纪初用捣毁机器等手段反对企业主的工人运动。──译者注事实上，我所认识和共事的大学教师们，正在努力学习多媒体、计算机、交互式软件和因特网以及与此有关的新教育学理论。应该说，压力不仅在于以更节俭的方式完成一切工作，而是要通过采用技术来提高工作效率和质量，这是不可抗拒和不可阻止的。

增加一点成本使教学、学习、学术或服务产出得到很大的提高，这无疑是生产力提高的表现，技术已经提高了现代大学的生产力，这种趋势在可预见的未来还会继续下去。但技术并不能简单地降低大学的成本，特别是不能减少来自纳税人的钱，如果在教学和学习的范式上没有根本性的变化，成本还会继续增加下去。对于这一点，我在下面还会进一步阐述。

单位成本膨胀的第二个因素是大学自己造成的压力，即不论做什么事情都要尽善尽美，这是一个强大的、根本的追求进步的动力。正如评论者所说，大学不是自满性的组织，学术职业永远都不满足于自身的现状，总是要寻求更好的教学方式，更有效地组织课程，在研究上要取得突破性的进展。对于个人来讲，前进的动力在于追求个人的学术声誉，有时也追求自身权势，教师不太多地关注学校的利益，这也是事实。对于大学在改进工作时对机会成本不够敏感这一点，目前还不能给出确切的答案。

大学教师和大多数学术领袖不可避免地要不断地提高他们的工作质量，并且相信改进工作就是他们的使命，对此不需要进行什么成本效益计算。如果可能的话，大学将会消费较昂贵的资源投入，如计算机、图书资料、先进的科学和通讯设备、纸张、空间以及其他形式的资源，这样就会提高运行成本，我的大学同事们认为这种做法对于提高质量来说是恰当的，甚至是高尚的。

第三个因素与单位成本的增加没有关系，而与社会对于高等教育总投入的增加有关，这个因素是人口和入学人数的扩张。入学人数的扩张在一定程度上是由于下述情况造成的，即传统入学率较低的女性、社会经济地位较低家庭的子女以及某些国家的新移民上大学人数大幅度的增加。当阶级、性别、种族和地区差别缩小以及大学入学资格仅仅取决于个人自然能力和倾向时，确实存在着某种大学入学人数的理论上限。目前美国尚没有达到这种程度，欧洲国家也没有达到这种程度。因此，不可避免会出现学生人数的增加，加速了生均成本的上升。

第四个增加大学总成本而不是单位成本压力的因素是学位的繁衍（accretion of degree），即平均每一个学生接受高等教育的水平和量的提高，这个因素也与单位成本无关。这种现象的出现是由于知识数量增加和复杂程度增强，大多数行业要求雇员在进入工作岗位前接受过较多的教育，在美国尤其明显的是，很高的消耗或称作浪费，加长了学生在大学中滞留的时间，对同龄入学者来说，增加了大学的有效注册学生人数。

在欧洲大陆可能存在着与此相反的力量，即减少学生获得第一级学位所需要的平均年限，甚至减少获得相应学位的教学内容和所消耗的成本。在许多欧洲国家出现了一些非大学高等教育部门，如德国的“高等职业学校”（Fachhochschulen）、荷兰的高等职业教育（Hoger Beroeps Onderwijs,HBO）和法国的“技术大学”（Instituts Universitaires de Technologie）。在法国的大学中还引入了期限较短的“大学技术学业证书”（Diplome d'Etude Universitaires de Technologie），这些做法都是为了缩短某些学生的学习期限从而降低学习成本的努力和尝试。

这种做法可能在一个时期内发挥作用，但与此相反的是，要注意到另外一种大学的学术变化趋势，即英国的多科技术学院和许多美国综合性公立学院，至少在名义上有时在实质上朝着大学方向变化；在许多行业中，要想成功，就必须提高知识含量；学位繁衍是竞争工作岗位和争取晋升机会的自然结果。教与学中的一些变化将通过设立新学位、采用新技术和利用新教学理论来实现，对此可能需要一种新的付费方式，不再过分依靠纳税人的税款。大学需求轨迹将继续反映在高等教育的数量增加和层次提高上，它对可资利用的公共开支提出了更多的需求。

三、收入轨迹

成本支出源于收入，收入并没有表现出令人欣慰的自然增长趋势。大学的收入主要来自以下五个渠道：

●以公共预算的方式来自政府或纳税人；

●学生以非全日制就业收入、贷款或储蓄形式向学校缴纳的一部分学杂费；

●家长为其子女缴纳的一部分学杂费；

●慈善家或捐赠者的现期赠与或捐赠基金的利息回报；

●购买学校产品和服务的人向学校提供的研究经费、培训费、设备租赁费或医疗费。

大学只有这五种经费来源渠道。它们在总量上必须与大学总成本的自然增长同步，但要知道，这些来源都是有限度的。

世界各国政府都在竭力应付日益增加的养老金和其他社会福利负担。欧洲国家政府承担着很高的社会福利成本，公共支出在国内生产总值中所占的份额从三分之一到超过二分之一不等，它们正试图将生产性资源转移到私立部门，减小公共赤字，以遵照“马约”（Maastricht）中的有关规定。东欧国家则面临着建立一个国际竞争性生产基础设施、使劳动力脱离对国有企业和政府部门雇用的依赖，改变多年来形成的环境退化的巨大成本压力。美国则不得不解决过度消费、储蓄不足的问题，人们不愿意为自己所需的公共事业纳税，但公共赤字却越来越不可控制。

由于生产企业甚至富有的个人愿意向低工资和低税收国家迁徙，所以各国的税收制度从技术角度看变得难以奏效。几乎所有国家的选民都变得越来越保守，特别对税收、赤字和政府开支持不愿意接受的态度。

对于大学扩大高等教育入学机会所需要的附加成本，政府或者纳税人将不得不承担其中的部分，但这一分担是低于单位成本上升的，低于现有大学教授、职员和设施的自然成本轨迹的。对于大多数国家的政府来说，收入不足以满足大学想在某些方面有所作为所需，如师生比和学术支持，而这些方面是西方著名大学早就想做的。

以购买大学服务和产品的方式来弥补实际需要与公共投入之间缺口的做法是令人欣慰的，这主要是指企业、基金会和为大学提供研究资金或与大学签订研究合同的政府部门、接受大学医疗服务的个人或保险公司、接受大学培训服务而付学费的个人和公司。这些渠道可以为大学特别是研究型大学和建有医疗中心的大学带来很多收入，但这些大学也要为提供研究资金、医疗门诊收入和特殊学费的活动耗费很大的成本。

最终的结果是大学增加了许多活动内容，从这些活动获得的经费收入足以支付相应活动所需要的成本开支，但是对于它们是否可以为那些并不能从非政府渠道获得太多收入的活动提供可观的额外收入这一点，情况并不明朗。例如，一般的教学及辅助人员可以从教学活动中获得一些学费收入，但是即使在美国公立大学高学费的情况下，仍然不足以抵偿成本支出，更不用说在欧洲国家了，那里的教师和学生认定或者天真地希望，政府或纳税人应该为教学活动提供所有必需的费用。只有相当少的人文和社会科学领域的教师，可以从为数不多的资助机构获得来自校外的足够的研究经费。即使在自然科学领域，除生物医学研究、与国防有关的研究以及具有较确定和直接商业用途的工程和应用科学领域以外，其他方面实际上也并不能获得很多可靠的外部资助。

因此，我们把注意力转向了学生和他们的家长。他们能够每年都提供足够的附加用费来维持他们当前分担的、作为通货膨胀发动机的高等教育成本的份额，甚至更多一些以弥补政府或纳税人所削减的经费吗？在美国，有很多人对此持肯定态度，即家长和学生（学生通过非全日制工作所得或学生贷款方式）的分担部分可以在大学成本中占到相当大的比例，不仅能够与其当前分担比例保持同步──大约教学总成本的20%～40%，对于公立本科教育来说，每年约为2 000到4 500美元，而且还可能分担一部分过去由政府承担的成本比例，还有可能以额外的分担帮助解决贫困家庭子女入学问题。

即使在美国这样家长习惯于为其子女承担相当数额的第一级高等教育学位费用的国家里，这笔开支加起来也是相当可观的。学生的生活费用，包括住宿、伙食、衣物、娱乐、交通和其他杂项开支，对于不在家里住的学生来说，一年要达到8 000美元或者更多，这还没有将学生的学费和杂费考虑在内。即使在具有家长为其子女提供大学教育费用传统的国家里，例如德国，对于大多数家庭而言，这也是沉重的负担，对于不具有家长为其子女负担高等教育费用传统的斯堪的纳维亚国家，这样高的费用就是更不切实际的了。

在以前没有实行缴费制度的国家实行缴费制度，在学费已经很高的国家，如美国，大幅度提高学费标准，这种趋势可能是不可避免的，原因在于政府提供的经费无法与大学的运行成本同步增长，于是提高学费标准就成为惟一现实可行的弥补政府经费不足的措施。但是如果要保持学生和家长分担的比例，那么学费的增长率就要高于通货膨胀率；如果要让家庭负担的成本弥补政府投入的短缺的话，那么学费增长率就要比通货膨胀率高许多。然而，学生和家长负担的成本持续不断地增长，无论从政治上还是从实践上都是很难行得通的，对于强调大学教育应该向低收入家庭子女开放的国家来说，情况更是如此。

四、高等教育的政治气候

我们面对的情形是，成本和收入轨迹朝着不同的方向自然分离。由于公众对高等教育特别是对大学持矛盾的心理，所以使得制定适当的财政策略变得更加复杂了。

从一方面看，正如我前面已经提到的，高等教育特别是大学，在以下几个方面的重要性表现得越来越明显，并且得到了社会的认同：

●个人职业生涯；

●依靠科技进步带动经济发展；

●依靠生物医学进步带动健康和长寿事业；

●更加依赖高科技军备的国防事业；

●对社会流动性和公平机会的进一步追求。

但是，普通公众，至少是美国的和许多欧洲国家的公众，对学术机构也有另一番看法。一些人认为教授这个职业具有太多的特权，生产效率不高，也过分地游离于私立部门的劳动力市场之外，过于稳定和享有职业保障。一些人抱怨大学“守门人”把他们排斥在大学的校门之外。一些没有接受大学教育但在经济和社会地位上取得了成功的人，对大学夸大其重要性和让太多人轻易毕业的做法持蔑视态度。

一些人，主要是政治右翼人士，把大学看成是由左派，马克思主义者，批判理论家，后现代主义者，后结构主义者以及那些不能充分地保护共同文化同时缺少企业家精神、对中产阶级的要求不能作出充分反应的人组成的。还有一些人，主要是左翼人士，把大学看作是由绝望的保守派和精英主义者组成的机构，它既过分地享有特权，又屈服于竞争资本主义的不良特性。

大学在财政困境方面表现出的最共同的特征是：一方面，可支配的公共收入变得越来越稀缺；另一方面，以推崇私有化、市场机制、削弱公共机构作用为特点的新古典经济学越来越占优势。

五、大学的财政策略

面对如此的财政挑战和在这种政治气候之下，我认为大学可以采取四种财政策略：（1）与收入有关的财政策略；（2）与成本有关的传统策略；（3）与成本有关的非传统策略；（4）对缩小规模和结构重组需求的合理应对。下面将逐一阐述。

1．与收入有关的财政策略

一般来讲，首推的财政策略是增加收入。赞同采取这种策略的人认为，传统的大学使命是研究和学术，如果能成功地采用增加收入的办法来解决财政问题，那么大学的发展和前进就不会出现取消哪个专业甚至解雇哪个教师的意见分歧。如果我们可以足够多地增加收入，那么我们就可以在不辞退任何可敬的教职工、不放弃任何很好的计划和不改变传统教学范式的前提下，实现发展和变革的目的。

（1）提高资助、捐赠和合同收入

增加收入最常采用的（但不一定总是最成功的）财政策略是通过社会捐赠、争取研究资助、与企业签订合同和其他合作形式，提高大学的收入水平。对于每一项策略来讲，要想获得成功就必须建立激励机制和进行相关投入。最基本的激励策略是保证作为机构的大学和为学校挣得收入的关键个人可以从成功中获得好处。首先要保证政府不要按照学校增加收入的多少相应地减少对大学的投入，没有什么方式比政府通过减少预算来抵消大学的捐赠更能挫伤私人捐赠者的积极性了。同样，如果教师不能从定向拨款和合同这种辛勤的任务中得到任何好处，至少是大学所得好处的“零头”的话，例如，额外的研究工作时间、设备资金、学术旅行费、研究生助理津贴以及个人津贴的增加，那么他们就不会有对外争取收入和合同的积极性。最后，这些课题负责人的同事们，也应该从他们替这些赢得了大的资助和合同性项目的“明星”教授承担较多的教学和服务工作中获得相应的收入回报。

通过资助和捐赠形式增加大学收入也需要大学进行一些战略性的投资。这种投资可能是通过提高有能力吸引拨款和合同教师的待遇、实验室基础设施建设、购置设备和计算机、设置研究生助理岗位等方式进行，学校在这些方面的投资对于吸引政府、基金会和私人研究资助机构的投入、在激烈竞争领域获胜是十分必要的。由于这种游戏非常类似于“零和”（zerosum）游戏，即大家都去竞争数量一定的经费，每有一个新赢家，就必然会有一个新输家，因此，这种策略只适用于为数不多的大学，一般来说是那些最具备前期投资能力的大学。

我们已经认识到这种策略还有另外一个局限性，即能够增加收入的大多数活动同时也要消耗更多的成本，因此，少数能够提高研究经费比例的大学，也同时较大幅度地增加了成本支出，既包括直接成本也包括间接成本。如果资助者愿意承担适当份额的研究管理费，那么项目的间接成本可由这种研究管理费来弥补，但越来越多的资助者并不愿意这样做。另外，大学可能从来无法补偿那些无法用金钱衡量的成本，例如，由于教师时间的转移和对教学活动热情的下降，或者由于不被政府支持、企业资助以及缺乏有意愿的合作者而带来的资源的减少以及由此引起的学术质量的下降。

（2）增加学杂费

从收入角度看，大学也试图从家长和学生处获得更多的收入，这与不同国家对收取学费合理性的认识的历史和传统是相一致的。可以采取七种策略来增加从家长和学生处获得的经费收入。

第一，学费这个概念应该得到普遍的认可，即学生及家长分担大学教育的一部分成本是合情合理的。这是目前除了欧洲多数国家以外几乎其他所有国家的现行政策，其中也包括几个仍然坚持马克思主义信条的国家。

第二，如果实施学费政策，学费应该是逐年递增一点点，以便学生和家长能够接受这样的观念，即不管大学教育的价格得到了多少补助，其学费的变化幅度至少应该与其他商品和服务的通货膨胀率一样。政治家认为收学费是不必要的、不道德的或兼而有之的，在这种情况下偶尔要大幅度提高学费，无疑会带来一些不和谐，甚至会增加很大的困难。

第三，立法机构或议会不应该承担制定大学学费标准这种遭人指责和政治上危险的任务，应该在立法机构或议会纲领指导下，由大学自己去确定学费。在这一点上，大学不必有完全的自由，但最好由大学提出学费增加的适当幅度并阐明原因。

第四，十分重要的一点是，学生生活大部分成本，如住宿、饮食、书籍和交通开销，应该在以学生家庭收入状况为基础提供助学金的条件下，由学生和（或）其家长承担，而不应该全面依赖政府或纳税人的直接或间接补助。与通过学费实现教学成本补偿方式相比，将生活成本从由政府承担转变为由学生和其家长承担是一种更重要的转变形式，在采取收取学费这种政治上敏感的措施之前，应该首先确立由学生及其家长承担生活费的原则。

第五，如果要实施学费制度，特别在学费主要由家长承担的情况下，一定要实行并广泛宣传根据家庭收入条件确定的助学金政策。

第六，如果要实施学费制度，并且由学生本人承担全部或部分的学费，那么必须建立一种“延迟付费”的制度，它可以通过传统的学生贷款、非传统的学生贷款，如按收入比例偿还贷款或毕业税的形式来实行。

第七，与上述提高捐赠和研究资金的管理策略相似，大学和大多数学生应该从学费制度的实施过程中得到实惠，这一点是十分重要的。没有什么事情比政府在成功实施学费制度后相应地削减其对大学的收费投入，更能挫伤大学及其领导人提出学费建议的积极性了。

（3）与收入有关的财政策略的不确定性或局限性

试图掩盖学费和其他费用的真相和最终影响之时，就是从学生和家长处提高收入的财政策略的出错之处。例如，有那么几个流行的策略，它们不当地和不善地对所有人作出了承诺，但是却掩盖了急剧提高学费标准所产生的不良后果。按收入比例偿还的贷款和收取毕业生税的策略，就属于这种类型的财政策略。它们是用于解决学生延迟付费问题的方式，从本质上讲，这属于学生的债务问题，它们不按固定的程序和定期偿还金额来要求学生偿还，而要求学生按照毕业后收入的比例来偿还贷款。这种方案的特性决定了高收入还贷者补贴低收入还贷者的程度，前者通过替后者承担一部分还款义务实现对后者的补贴。

采取某种形式并具一定规模的学生借贷或延迟付费计划，对于任何以从学生处获得收入代替从纳税人处获得收入的策略来说都是必不可少的。根据收入或借贷者支付能力的变化来确定与之相适应的支付方式是一个很好的想法。但这种延迟学费支付计划，不论采取什么形式──学生贷款、毕业生税或按收入比例的还款计划──都是将成本负担转移到学生身上，因为他们要履行未来还款的义务。这种未来的还款不论采取何种形式，总的折现值应该等于大学想通过推迟支付学费来得到的现期收入。简而言之，它们仍然属于贷款，今后必须得到偿还，与常规学生贷款方式的不同之处只是在于，某个学生的还款期限和最终的折现值要等到他快退休的时候才得以明确。但是，平均的还款数额，或者说学生群体的还款数额，必须足以偿还学生的债务总额，或者说足以履行这批学生的还款义务。按收入比例的还款计划，对于任何想通过学生实质上的学费负担来弥补可预料的政府或纳税人投入减少的财政策略来说，都是一个良好的补充。但是，“按收入比例偿还贷款”，不管是在澳大利亚、在瑞典或在美国的实践形式，都没有从根本上改变其本质策略，即将更多的成本负担转移给至少是大多数学生，也没有减少大多数学生最终偿还学费的负担。

另一个关于收入财政策略不确定性的例子是学费储蓄免税概念。这个概念已被美国一些州所采用，作为对私立大学学费很高（和急剧增加）问题的政治性应对，在这些地方，费用最昂贵的私立本科学院和大学，目前每年的学费已超过了25万美元。像大多数的税收减免计划一样，这类学费储蓄免税的真正赋税承担人──即究竟由谁来支付学费，变得模糊了。这种特殊“学费储蓄计划”带来的一个疑问是，缺少确凿的证据可以表明是提高了净储蓄额而不是仅仅将储蓄从政府补贴低的储蓄种类转移过来。也没有足够的证据可以证明，学生的入学注册、继续求学和学业表现，由于实施了有利于他们家长的税收政策而得到了提高。另外一个类似的用来减轻由于公立大学学费的急剧上涨引起家长焦虑的计划，是要为孩子年龄还小的相当数量的家长提供预先支付学费的机会。州和大学持有并运作这笔资金，直到学生入学时为止，在这样的计划中，家长设想可以将学费增长速度高于他们当前正常投资所获回报率的风险转嫁给政府或大学。与免税储蓄计划相类似，这种计划本身并不能改变大学的基础成本轨迹，也不能以学费的形式增加来自父母和学生的收入。这种计划对于为数众多的家庭来说，也没有什么意义，因为这些家庭并没有多少富余资金为其子女在10年或15年后才有可能上大学来进行长期的定期储蓄，尽管也许那时会付不起这些费用。这类计划从本质上讲并没有错，但是如果它们允许政治家们主张甚至相信，这些计划可以解决可能出现的根本问题，这就是危险的，因为事实上，这些计划既不能改变大学的成本结构，也不能为那些在大学成本负担从纳税人转移到家长及学生过程中遇到显著困难的家庭提供解决问题的办法。

2．与成本有关的传统策略：减少单位成本

考虑采用两种与众不同的方法来降低单位成本是十分有用的。第一种方法是仍然沿用常规的教与学范式。在美国，特别对于第一级学位学生（即美国的本科生）来说，这种范式要求教师采用课程或班级授课形式，它们被某一个知识领域和一系列学习目标所规定，每个学期的时间是固定的，一般为15～16周，每个学期结束时，学生可以取得若干学分和课程学习成绩。经过四年全日制时间的学习、或非全日制时间但转换为全日制当量的学习，如果学生修完了适当的课程并获得足够的学分，他们就可以获得学位。欧洲国家的高等教育第一级学位，是以考试为导向的，不太依赖“课程”或“学分”形式，但是美国高等学校也采用类似的教学范式，以教师讲课、学生听课学习为主，辅之以学生阅读、写作和有限的实验室工作，在这些辅助性的学习过程中，学生往往是在工资收入低的初级教师指导下学习的。

假定仍采用上述流行的教与学范式，从成本的角度制定出降低生均成本或每课程学分成本的财政策略，应该考虑：（1）提高学校的管理能力；（2）提高学校的灵活性和自治；（3）降低授课教师的生均成本。我们可逐一讨论。

（1）提高管理技能

作为一种策略，其基本点是将“优良的管理实践”应用于大学之中。正如我们所熟知的常规的“优良的管理实践”应该是：

●能够及时获得学校财务上和人事上的准确数据，用以确定每门课程或每个学位计划的平均成本、边际成本和收入，从而计算有效的平衡点，即减少某个学科领域的入学人数或课程覆盖面以增加另一个学科领域的入学人数或课程覆盖面的财务上和项目发展上的后果；

●根据学校的重点选择和数据库资料确定所维持的计划进程；

●根据学校重点选择进行预算，随时准备进行收入的重新分配，将支出从非重点领域转移到重点领域（不论这些重点领域是如何确定的）；

●经常检查用于管理活动和“维持学校运转”所耗的开支和时间，从而确定哪些管理活动、程序步骤或人员可以取消，或者可以降低其成本，或者可以限制其活动范围；

●保持物质资产（包括财产和设备）的完好；

●注意学校资金的流动情况，将库存仅仅保持在一个必需的水平上。

（2）提高学校的灵活性和自治

灵活性和机构自治的最大化，是良好公共财政活动所必需的，但是许多国家的政府却将其置之脑后。灵活性和自治的目的是在政府投入一定的情况下使教学和研究的产出最大化，同时为非政府投入的最大化提供激励因素。是大学而不是政府部门或州预算办公室应该具有以下权力：

●制定工资政策，但目前此权力留给了立法机构或议会，政府的财务、人事和公务员等官僚机构；

●重新分配开支，可从一个类型到另一个类型，以回应学校的重点选择所需；

●对于学校没有用完的经费，允许留转到下一个财政年度使用，鼓励储蓄和大学投资，不鼓励无正当理由的开支，避免超支预算的出现；

●通过高效竞争方式，与外部机构和企业签订合作合同。

（3）降低生均教学成本

生均教学成本是由三个因素决定的：（1）班级平均规模；（2）平均教学工作量，即每个教师的平均教学课程数；（3）每个教师的平均成本。每个教师的平均成本，基本上等于每个教师的平均工资收入，它是由专职教师和兼职教师的比例决定的。专职教师工资较高，一般根据其学术能力来聘用；兼职教师工资较低，一般只担任初级学术职务，主要从事教学工作。

从上述成本因素中，我们看出有四个基本策略可以用来降低生均教学成本。

第一，用低成本的初级教师或兼职教师来代替高成本的高级教师。这样做的结果是可以在现有预算条件下，聘用更多的教学人员。该策略的优点是，师生比不会受到预算减少的影响。与此相应，它至少保证了专职教师通行的教学工作量及他们在教学和科研上的时间分配，还能保证班级规模和教学形式，如研讨会或上大课的有机组合。

该策略的缺点是它缩小了全日制和学术型专职教授的规模。这有可能降低大学的学术产出，也减少了对学生的学术辅导，特别对于高年级的学生来说，他们需要学校作出承诺，让他们得到作为全日制专职教师的专家的一定时间的辅导。专职教授数量的减少削弱了只有专职教师才能胜任的学校和系的管理工作。最后，尽管理由非常复杂，用低工资兼职教师来代替高工资的专职教师，在某些情况下，可能会被看作是对年轻学者的一种剥削，因为他们在目前大学经费紧张和专业人员买方市场形势下处于不利地位。

第二，降低师生比，即在不改变基本教学工作量的前提下，提高班级的平均规模。这种策略的优点是降低了生均成本，而对教师工作性质、基本的学术期望以及他们用于研究工作的时间和精力的影响很小。高生师比和较大班级规模的不利之处在于，必然减少教授花在每个学生身上的时间，限制了可能采用的教学形式，更加钟爱大班教学（也许借助于教学技术）而不是小班教学上课。

第三，增加教师的教学工作量。第三种降低生均成本的办法是，改变当前流行的期待所有的教师既搞教学又搞科研的做法，更加重视教学工作。这与许多学术界以外人士所持的调整教师时间和精力的观点是一致的。如果这种变化产生效果的话，就需要改变最基本的奖励制度，不仅包括大学可以控制的奖励，例如，给以工资晋升以及取得终身教授资格的机会，还包括主要由校外的学者团体授予的奖励，主要是声望和名誉，这甚至是更重要的一类奖励。

这种改革是否正确并不重要，重要的是这种改革是否可能发生。如果一所大学在孤立的状态下行动，改革肯定不能发生，至少在希望保持古典洪堡大学、传统北美和欧洲大学的声誉的大学中是不可能发生的。尽管教学效果是否合格、能否具有启发性这一点并不清楚，但是通过全面增加教学工作量可以降低生均成本，这一点无疑是确定的。这也肯定会改变学校的特点。结果与其说是学校的效率提高了，不如说学校会变成一个与以往不同、学术性不太强的学校，对于这一点，下面将会给予更多的说明。

第四，教师工作量的差异，对有些教师，尤其是学术产出低的教师，承担更多的教学、更少的研究。这个策略将会降低平均教学成本，保持研究型大学的基本学术方向，至少对于大多数教师来说，教学工作和教学范式仍然占主导地位。那些不论何种原因对于西方古典研究型大学以研究为主的倾向不愿意、不能够接受或缺乏兴趣的教师，将会承担更多的教学任务。承担更多教学工作量的教师还包括那些对教学工作比较有兴趣的教师，和被预料不能做出真正研究成果的教师，以及存有争议的被其同行评价为所承担的工作量和拿到的工资与他们应该承担的高水平的研究工作不相称的教师。

不清楚有多少教师可能会选择或被要求去承担较重的教学工作。对于大多数真正的研究型大学来说，这个数目可能并不会太大。但是，这个策略有一个重要的优点，它直接揭示了大学政治上的一个弱点，即相信在大学中存在着一些“生产力不高的教师”，学术管理人员（校长、院长、系主任）和教授们都不愿意承认这样的事实，更没有人愿意采取措施去改变这种状态。“生产力不高的教师”的滞留，不论数量多么小或者对于学校财政的影响多么不明显，在政府和公众面前，对于大学及其领导形象都产生了不利的影响。

（4）与成本有关财政策略的不确定性或局限性

与收入财政策略一样，对于一些经常推荐给大学采用的成本策略来说，它们的可使用性是有限的或令人怀疑的。下面就是一些具体例子。

第一，用低工资的，通常也是兼职的教师代替高工资的高级教师。这个策略虽然可以节省开支，但同时也给大学及其学科计划的实施带来一些新的成本开支。新任职的非全日制教师从事全日制专职教师的工作可以降低成本，但是大学对这些教师的承诺较少，这个策略具有明显的剥削性质。

第二，全面增加教学工作量。这个策略特别被那些不理解教师整天在做什么的人所欣赏，他们认为全面增加教学工作量，就可以简单地向公众（由他们来“埋单”）做个交代，让他们相信教师的工作安排是合理的。批评人士认为目前教师的效率太低。这里的问题不在于教师能不能承担更多的教学工作量，而在于这样做的结果将造成大学──无论在形式上还是在行为上──将不再是我们现在所理解的那种“大学”。这样，与其说大学变成了效率更高的大学，还不如说变成了另一类大学。如果这个要求只强加于某一些大学，那么，就会导致那些水平较高、流动性较强的教师流动到那些没有这种要求、允许保持过去的教学工作量的大学去任职，而有这种要求的大学的质量将会下滑。

第三，合并。至少从理论上讲，合并可以提高规模，减少物资设备、图书馆和管理的开支，从而降低单位成本。但是要节省开支就必须裁减教职员工（包括一些高层、高薪管理人员），关闭一些设施，撤销一些学科，舍弃某些学校珍贵的被人认同的东西。而这些措施往往会遭到组织上和政治上的强烈抵制。如果合并仅仅是名义上的，即继续保留多数设施、专业和教师，仅仅撤掉一个校长或院长以及其他高层管理人员的职位，这样做的结果使管理工作变得更加复杂，降低了学校和教师的士气，也不能够像真正意义上的合并或直接关闭一所学校那样节省成本。

第四，新的学术日程安排。传统的学术日程安排有一个很长的暑假以及很多节假日，无疑，在此期间，学校似乎不能充分利用办学资源，效率不高。但是至少在美国，人们常常没有完全意识到，在此空闲时间内，许多大学实际上并没有闲着，它们在从事以下一些事情：

●根据市场需要，安排暑假教学活动；

●借此机会清理和修复设施，特别是学生宿舍；

●在这个时间内从事研究和其他学术创新活动，可以免受其他教学、管理和服务活动的干扰；

●学生开展实践活动和就业，学生常在暑期打工，为下一个学期赚取足够的学费。

进一步讲，至少在美国，将传统的学期制改变为“整年学习”（year round study）计划的尝试，都以失败而告终，主要原因在于它没有考虑学生的需求。这种计划看起来似乎可以缩短学生获得本科学位的时间，使他们提前就业或接受研究生教育或高级职业教育，但是对于学生来说它的优势并不如此明显。这并不等于说，学校可以放弃提高教师效率和设施利用率的努力。但是，在改变学术日程上所需要的成本往往比预计的要高，因此此策略的财政优势不太容易体现。

第五，远程学习。远程学习的教学和财政意义，是一个很有局限性的论题，以致于不能深入探究。特别从传统的教与学的范式来看，远程教学采取的方式是教师教、学生听，教和学同时或同步进行但不直接接触，通过电视（最好是高清晰度、多向、交互式的）或因特网形式进行教学，有时还将电话和传真作为补充手段。无疑，采用教学技术可以丰富教学内容，在大量技术投资和辅助人员协助的条件下，一个教授可以面对多个地点开展教学活动，所教授的学生人数也比在一个地点面对面地教学的学生人数多出许多。如果教学的目的在于帮助学生排除地区和交通限制的困难，远距离学习方式确实可以增加入学人数，节省开支。但是对于一个试图寻找缩小成本和收入之间差距的办法的学校来说，大多数远距离学习方式的采用虽然可以丰富教学内容，但是成本往往不是降低，而是提高了。

第六，提前退休。为了缩减开支，政府机构、企业和大学常在减员上做文章，它们十分喜欢采用的财政策略是让一些员工提前退休，即对于那些收入较高且年纪较大的职员，通过补贴退休金的方式，鼓励其提前退休。这些机构没有简单地采取一厢情愿的解雇、开除、辞退等办法，就实现了缩减人员开支的目的。也就是说，在这样做时，大学没有任何计划性，仅仅通过随意的、自愿提前退休的方式，就将学校的规模减小了。或者说，这样做实际上是想通过低工资的员工替代高工资员工的方法来实现减少开支的目的，而没有考虑学校的需要和质量因素。提前退休计划可以实施，但应该是有选择性的，主要针对那些生产效率低的老教师。但这种做法可能会鼓励大学简单地解决虽然生产效率不高但并不严重的老教师问题，采取做起来容易但成本高的“买断”（“buy out”）办法“买断”办法，即给一笔钱让教师提前退休。──译者注，而不采取做起来困难但更负责任的办法去解决某些教师生产效率不高的问题。随着教师任职时间的继续和学术上生产效率的退化，大学可以通过采取改变教学和研究活动的组合比例的办法，来帮助他们在职业生涯中达到较高的教学科研产出效率。

在任何情况下，采取提前退休并给以补贴的结果，经常会失去一些仍然具有生产效率的老教师，当他们退休时，他们对大学真正的价值还没有完全发挥出来。这样做的另一个结果是，为一些人支付了更多的退休金使其提前退休，而实际上，即使学校或政府不多支付其退休金，他们也快要退休了。提前退休，从政治上讲是易行的，从管理角度看也是一个不错的办法，今后无疑还会是削减成本的措施之一，但是它也会给学校和社会带来一些新成本，这种成本常常是隐蔽的。

3．与成本有关的非传统策略：提高学习效率

上述策略均假定研究型大学采用常规的教与学范式，至少对第一级学位的学生来说是这样。非常规的策略，至少在涉及到教学成本问题时，允许考虑采用全新的教学方式，虽然教的单位成本没有太大的减少，而学的单位成本则降低了很多。

在美国采用的传统的教与学范式，也在欧洲国家第一级学位中被采用，学生按照课程或班级注册，以单元时间（学期、季度或其他时间段）组织教学，这个过程是消费成本的主要形式。这种范式的潜在假设是：“在固定时间内学生以课程形式注册”是大学教学产出的有效度量。在这种范式下，提高生产力的惟一方式是通过上面已经讨论过的方式，即降低每一门课程或每一个学分的成本，例如，提高班级的平均规模，增加高等教育教师平均教授的班级数，或者降低每一个教师的平均成本。

当我们把“学习的单位成本”作为教学生产力度量来考虑单位成本时，情况又会怎样呢？大学不会因为降低了课程的成本（如让低工资的教师代课）或扩大了班级规模而变得具有更高的生产力，生产力的提高在于，在一定的教学开支（以美元数度量或以平均教授成员的产出度量）情况下学生学习量的提高。

根据学习生产力方法，“成本”并不是由教师工资、教学工作量或平均班级规模驱动的，而与影响学生学习的因素有着密切的关系。这样，“高成本”与班级规模小或教学工作量低的函数关系不明显，而与学生的非学习时间（如假期和娱乐）、没有目的的学习、勉强的学习或效率不高的学习有明显的函数关系。当单位支出（不论是以教师的工资衡量，还是以计算机开支或其他大学开支衡量）不变而学生能学到更多的知识时，大学成为更有生产力的。更具体地说，学习生产力可以通过下面的方式得以提高：

●通过缩短假期、最大化地利用可能的教学日、周和年，以减少非学习时间；

●在大学教学中减少在中学已经学习过的内容，在美国，这就是推广“先修课程”（advanced placement）先修课程是指高中学生可以参加在高中进行的大学水平的课程学习，如果他们在有关考试机构举办的该类考试中成绩优秀，那么这种成绩被一些大学承认，允许学生将这些课程获得的学分积累为大学学分并可以提前毕业。──译者注，学生可在高中和大学双重注册、学分认可；

●减少学生消耗教学资源而没有明显目的的活动；

●在教师投入最小的情况下使学习收获最大，即自定进度的学习，也许借助于非同步教学技术，如个人电脑、教学录像设备、电子邮件和因特网。

采用这种策略的结果，可以降低成本轨迹或增加收入轨迹或者兼而有之。要想使这种非常规策略发挥作用，需要教师和学生的行为发生变化，虽然出发点很好，但是不太容易做到。虽然教师会对不提高工资而增加教学时间采取抵制的态度，但是，减少非学习时间（特别是攻读第一级学位期间较长的假期）的最大阻力将会来自于学生。

4．对缩小规模和结构重组需求的合理应对

我把应对政府和纳税人减少对大学投入的最后一个策略称之为“合理应对”（rational defiance）。我讲的这个策略，既不同于古典西方洪堡式大学对现代工业化国家来说是一种奢侈的观点，也不同于所谓大学必须进行根本性改革和缩小规模的说法。某些人可能会认为，这个策略是高等教育在世界现代工业经济“改革浪潮”面前所采取的一种鸵鸟政策，是教授们不想受到任何约束的标志，是大学管理能力低下的又一例证。但是这种说法可能既不公平，也基本上不正确。这里谈的合理应对的策略假定：

●西方大学的核心原则是强调研究，强调科学的中心地位，强调教授在课程、学术标准和教师队伍事宜方面具有的权威性，这是正确的和值得保持的；

●大学远不像批评人士所说的是一个保守的机构，它对于社会的要求能够作出高度的回应，具有竞争性，永远处于变动之中，在收入减少的情况下，生产力仍然能够得到提高；

●尽管许多学生对传统的教学范式不满意，但是它对于学术天赋高、动机明确的学生和想把尽可能多的时间花在学术上的教授来说，是十分有效的；

●在大学中可能出现的对于企业管理方法的顽固抵抗，实际上是反映了大学基本生产功能的劳动密集性特点，反映了大学产出的相对不可测性和多样性，反映了复杂的社会、政治以及由政府强加给大学的法律约束。

合理应对策略还有以下四个假定：

●政府尽可能地削减大学的经费，直到对大学作出真正的破坏为止，这是一种理性行为，表明政府在追求绝对必要的公共资助的真实水平；

●多数大学不会选择虽正确但实施困难的做法（例如，当学校办学重点发生较大变化时重新分配预算），因为这样做会遇到教师的抵制，只有到万不得已时，大学才会选择这种做法；

●现代大学还有其他筹资渠道，如学费、慈善机构和个人的帮助和出售大学的服务，而其他公立机构却没有这些条件，特别值得一提的是，欧洲国家的大学已开始挖掘这方面的潜力；

●现代大学具有强大的激励因素，使其在世界性的追求声誉最大化的游戏中，掩饰其预算削减的不利影响，而向世人展示的财政繁荣状况比实际情况有所夸大。

简而言之，我们正处于资源日益稀缺的危险游戏之中。政府正面临着削减它们所能提供的公共开支的巨大压力，大学在重新分配资源和压缩专业方面遇到了困难，大学又在努力提高从非政府渠道获得收入的能力，考虑到这些因素，可以预计政府会尽力减少将纳税人的钱用于资助大学。但是，这不意味着增加公共收入是不可能的，或者说降低规模是不可避免的，这同样也不意味着政府不重视大学。它仅仅意味着，只要我们能够继续承受公共收入的减少，并且不被这种减少压垮，那么公共经费的削减就会继续下去。只要大学的校长、院长和其他学术领袖相信大学没有变革的能力，或者大学需要进行根本性的结构重组（无论它可能意味着什么），或者大学应该像企业那样缩小规模，我们将肯定会继续失去公共资源。

合理应对策略的关键体现在下面的命题中，现代西方工业国家利用大量的（但不是全部）纳税人的税款，向本章叙述过的西方洪堡式传统的大学教育提供公共资源，使很大比例（如四分之一）的学龄人口有条件接受这种教育。它进一步假定，政府会自然地削减这种开支，尽可能地逃避责任，以便为其他公共产品和服务提供资助，或者采取政治上受欢迎的减税政策。大学易受攻击之处在于，它仍然存活于持续的预算削减，它似乎有充足的通过非纳税人获得经费的潜力（如学费和研究资助），因为大学的产出形式多样并且难以测量，所以它的效率似乎比其实际情况更糟糕。因此，理性的政府策略总是试图削减一些大学的预算，至少要到它明显表现出受到损害并且产生一些政治后果为止。大学的理性应对策略是抵制和反抗经费的削减，而采取这种策略要有一定的条件，那就是大学的管理状况是良好的，可按照大学的重点在内部进行资源的再分配，大学努力从非政府渠道获得收入。

合理应对策略的主要元素包括：

●大幅度地、有选择性地减少开支，以回应经费的削减，但尽可能地保持质量；

●在选择保留哪些部分、减少哪些部分时，要把大学比其他“知识企业”（knowledge business）做得更好作为标准。对于研究型大学来说，应该保留高级教育（研究生水平的教育）和需要严密的方法论训练的研究工作，研究队伍是由具有批判精神的学者或者相同学科背景的研究人员组成的，研究工作不太可能产生于私营企业或者学术性不强的高等学校中；

●在选择保留哪些部分、减少哪些部分和加强哪些部分时，要把学术道德作为根本标准，不应该为了引起某些政治反响而削减一些专业，但是为了避免争议或反作用，大学可以在一些事情上作出让步；

●不要试图掩盖经费削减可能造成的伤害（假设有一些的话），如教师员工有可能失去工作机会（甚至断送了职业前景），学生可能会失去上学的机会或不能在他们选择的专业领域内学习，企业和其他机构可能得不到与它们需要相一致的知识和培训；

●不要试图掩盖将要或业已造成的学校声誉方面的损害（这个问题一定是存在的，否则现在的对应战略就不会提及）。

合理应对策略并不是尝试镇定自若或有预测性，缩小规模也不是表示大学愿意或者能够承受更多的预算削减。在这些假设条件下的一所具有充分理性的大学，会抵制任何公共战略规划的急剧变革，并且当没有别的办法时能够制定一些应对计划。

合理应对策略属于一种边缘政策。它是一种不受传统管理顾问或者那些认为他们自己处于大学变革边缘的人喜爱的财政策略。它具有自卫性和公开的政治性。它不是其他所有策略的替代品。只有当本文提到的多数财政策略取得一些成功时，这种策略才会发挥作用。然而，它也是一个充满希望的策略，不仅能够对传统提供保护作用，同时也能够为现代大学的行为提供一种辩护。