《高等教育财政：问题与出路》

在思考美国高等教育的未来时，通常都预测会发生革命性变革。本章专门论述高等教育财政模式革命性变革的前景。首先我们考察高等教育财政的现有模式，这些模式可能会发生很大的变化，也可能不会；然后考察这些模式的变革的可能方式，发生剧烈变革的可能性及在什么情况下会发生这种变革。

一、现有模式和主要问题

几乎在所有国家，高等教育财政模式及清晰可见的轨迹可从以下三个维度来描述。

第一个维度是，高等教育总量，或者说用于高等教育及其教学、科研及社会服务上传统产出的总资源（尤其指公共总资源或纳税人提供的资源）。

在这方面，当前美国高等教育的特征是规模庞大，甚至相对于美国的众多人口与巨大财富来说，高等教育规模也很庞大。讨论高等教育规模可以有不同的维度，可由传统的适龄人口入学率、注册率或毕业率来衡量，可由成年人中当前高等教育在校生比率或中学后教育学位的比率来衡量，还可由高等教育经费占国内生产总值或公共财政总支出的比例来衡量。从用于高等教育的财政总资源或高等教育事业的总规模来看，关于不久将要发生的急剧变革的思考包括以下方面。

（1）未来十年高等教育经费占整个国家总资源的份额是更大还是更小？或者从狭义上说占公共资源（来自纳税人）的份额是更大还是更小？

（2）如果高等教育规模将发生革命性变化，如果这种变化会使某些高等学校采取大的动作，那么可进入高等教育系统的学生是更多还是更少？也就是说高等教育参与或入学会发生哪些变化？它可能使在校的学生平均接受的高等教育更多（或更少），从而改变大学教育的保持率、完成率或本科后教育状况，也许会改变接受继续教育或终身教育的程度，但同时并不剧烈改变任何年龄阶段人口最终参与高等教育的比例。

（3）高等教育规模的变革是否与目前美国五十多万专职教师和近三十万兼职教师投入到研究和知识传播中的总时间和总资源有关？如果投入全国高等教育事业中的总资源变化很小或没有变化，相对于教学而言，哪种变革会增加教学活动而相应减少学术活动呢？

第二个维度是高等教育事业的生产力、效率或单位成本，不论这些“单位”是指培养的学生数或是学生学到的知识，还是创造的新知识。

因为教学（实际上是学习）是美国高等教育的主要产品，虽然决非惟一的产品，也因为我们还没有可靠的方法来测量读大学而增加的知识量，所以测量高等教育效益的主要方法是每个学分的成本，或当量全日制学生生均成本。然而，成本由下列因素决定：

●教师和职工的平均成本，该成本主要由工资水平以及教职工是全职并享受福利待遇还是兼职、低工资和不享受福利待遇决定的；

●常见的师生比，在传统教学范式下主要由班级规模和教学工作量决定；

●非教学开支，不管是用于技术、设施、学生事务、市场推广和公共关系开支还是行政管理开支。

换句话说，对美国高等教育生产力或效率的革命性变化的思考可能会提出如下问题：

（1）平均教学工作量或班级规模是否有可能显著增加，因而每个教师能够教更多的学生？新教学技术能否提高效益？

（2）教职工成本能否大大降低？最有效的办法就是用低工资的兼职教师替代工资较高的专职教师，并减少大学中的非教学活动。

（3）目前一个教师在固定的教学时间里为一个班的学生上课，这种传统的教学范式能否朝自主式或其他自我调控学习范式转变？更为重要的是，这样的变化是否会大大降低生均成本？

（4）行政管理人员或非教学的专业人员越来越多的趋势能否予以改变，以便更多的资源能直接用于教学或至少用于教学和科研。

第三个维度是，满足上述成本的负担无论如何都会分摊到家长（来自于当前的收入、储蓄或负债）、学生（来自非全日制的工作所得或负债）、纳税人（通过支持大学开支的直接分担或通过学生助学金和贷款补贴的间接分担）以及慈善家（通过捐赠和当前赠与）身上。

目前美国高等教育财政模式的特点是越来越多地依赖非政府或纳税人资源，特别是来自学生和家长缴的学费、慈善家或捐赠者。这种较低依赖纳税人的模式在公立大学，尤其是较昂贵（通常选择性也更强）的研究型大学中是很常见的。从这个维度来讲，对“革命性变革”的思考主要是：在多大程度，以什么形式能使公立大学学费比过去上涨的速度更快，以更多地替代纳税人的资源，与此同时可能要发放贫困生助学金以保持入学率。但这些基本上是使公立高等教育财政私有化。

（1）“高学费高资助”模式是否能成为公立高等学校财政的主导模式？公立高等学校按全部成本或接近全部成本收取学费，同时加大联邦政府和州政府对贫困生的资助力度，招生数由公立高等学校更多地转向私立高等学校，这是否有可能引起急剧的变革，一些公立高等学校甚至要关闭？

完全新型的延迟付款计划，包括学生长期贷款、按收入比例还贷或毕业生税的实施，将会掩盖将更多的财政责任转移到学生头上的事实吗？

（2）如果“高学费高资助”是一种将要逐步实施的模式，那么高资助能否如倡导者所许诺的那样成为现实呢？或者，实际的结果（某些情况可能是实际的议程）是高学费加以学习成绩和经济状况为基础的适度资助，这会降低学术准备较差的学生的入学率，并且如上所述将使公共教育日益私有化吗？

（3）“高学费高资助”是否只可能发生或主要发生在本科后层次，基本保持本科层次的入学和使命不变，但大幅提高学费会对研究生、高级专业学位和继续教育造成如前所述的冲击吗？

二、高等教育财政模式与高等学校的使命以及现行的教学范式之间的矛盾

高等教育事业本身的深刻变革既是教育财政模式急剧变革的原因又是其结果，脱离高等教育改革的教育财政模式的变革是很难想象的。例如，若学生财政资助政策不再像现在那样主要根据其父母的收入，而是根据学生的学业前途和学习成绩来制定，即不给学习成绩较差、尽管很穷困的学生以财政资助。这样的政策肯定会将成千上万甚至数百万的学生排除在大学门外，他们中既有学术准备不足或者对高等教育缺乏清楚认识的学生，也有努力学习有时还取得了好成绩的学生。一旦他们认识到上大学能给人带来更美好的生活，只要经济上负担得起，不用债台高筑，他们就会有这一选择。通过政策的帮助，延长还贷期限，并把还贷与未来收入挂钩，那么债务就更可控制。当然，债务毕竟是债务，即使它打扮成“毕业生税”或“未来收入的预付”，一大笔债务仍然是令人生畏的，尤其对那些一开始就犹豫不决的人来说更是如此。

高等教育财政模式朝着主要基于学业成绩的高学费高资助方向的重大变革，将对国家的高等教育事业，无论是公立还是私立高等学校的财政都产生深刻的影响，将导致许多低选择性的高等学校缩小规模甚至关闭，这能节省大量的公共资源，但会对那些不再能适应这些变化的人的生活产生巨大的不利影响。但这并不是真正的高等教育财政模式的革命性变化，它不如美国特有的关于机会和社会流动的革命性变化那么大，在机会和社会流动方面，美国高等教育通过现有的财政模式发挥着巨大的作用。

同样，许多全国的“地方性”公立博士授予大学（相对于全国著名或国际著名公立研究型大学而言），如果它们不以研究型大学来运作，它们的教师像二年制或四年制教学型学院的教师那样承担教学工作量的话，可以降低生均成本。但是这样的变革，即使在政治上是可行的（实际上几乎不可能），但也不能使高等学校更有效率，而只能使高等学校变成另外一种类型：生均成本更低（也许不再使用低成本的研究生教学助理），但生均学习费用不一定更低，并无疑会降低学术研究上的效率，甚至在社区服务上的效率也可能更低。这同样也不是高等教育财政模式的革命性变革，而只是数十所、数百所高等学校的使命发生了改变。

事实上，高等教育财政模式发生革命性改革而又不会引起高等学校使命和流行的教学范式的急剧变化，惟一的可能就是在两种情况或两种假设下发生。第一个假设就是高等学校存在着巨大的浪费，并且仅仅通过改善管理，减少对很花钱的、非教学活动的投入，提倡充满活力的工作精神等就能够极大地降低生均成本，就可以消除浪费。这种“浪费”假设存在的问题是，许多选民和当选官员认为，对美国近一千五百所社区学院和近一千所低选择性的、地区性的本科类公、私立综合学院中的大多数学校来说，这种浪费是否存在肯定是不确切的。这些高等学校、教学负担本来就很重，教职工工资又一直很低（因为有许多兼职教师和低工资的合同教师），工作环境也并不舒适。资金筹集和市场营销即便在公立大学中也已经是很积极的了。根据通货膨胀状况而调节的预算在过去10到15年的大多数年份里一再遭到削减。能够挖潜的效益已经挖得差不多了。

与此相对应的第二种情况，在一些成本很高的大学里，教师待遇好、教学负荷轻、生师比低、具有现代化设备和舒适环境，肯定还有提高效率或至少是降低成本的潜力没有被挖掘出来。这些学校很昂贵，并不是因为纳税人愿意这样，而是因为父母、学生、捐赠人持续地为这类学校的各类“额外”费用而慷慨付账。这些学校教师的工资接近教师工资的最高水平而授课门数却比其他学校的教师要少。但这些学校的绝大多数教师是很勤奋的，在他们受聘用的职位上（最终会晋升）所做的工作具有惊人的产出效率：有国际认可的学术成果，这些成果能为学校、同事，最终也为学生（不管谁在给学生提供教学）带来声誉。哈佛大学、斯坦福大学、威廉姆斯大学可能很昂贵，至少相对其他大学来说是如此。但我们很难说它们效率不高。当家长、学生排成长队等待有机会去购买这些大学所提供的东西──良好的学习氛围、很高的声誉以及终生受益的未来收益时，认为这类大学的财政模式会发生很大变化（更不要说“革命性”变化）的想法是很愚蠢的。

这并不是说高等学校的财政模式不会有变化，不是说潜在的教学模式不会有大的变化。州政府总是尽可能地削减经费投入迫使公立高等学校学费猛增，进一步减少用于教师的开支（通过减少全职教师、增加兼职教师的办法），削减学术研究项目，减少招生，甚至可能出现关闭公立高等学校的极端情况。然而无论各州（至少是某些州）的官员和选民对公立高等学校是多么地不满，但尚未有证据表明，选民或官员想要极大地限制入学率，或要把研究型大学的学术目标极大地降低达到损害其声誉的程度。目前无论何处的大学都在为其学术声誉的排名进行激烈的竞争。虽然确实有少数私立高等学校关闭了，但20世纪90年代中期的私立高等学校的数量实际上多于70年代中期。私立高等学校已显示出令人难以置信的发展势头，但最终在统计上比在财政状况上显得更为脆弱。如果某些学校同时关闭，那么它们的“死亡”只会使生存下来的学校更加强健，而不是简单地表明整个私立高等教育部分会在根本上出现新的财政模式。

三、高等教育财政与新的教学范式

我们已对占主导地位的教学范式的演变进行了分析和思考：那就是通过课程学分的累计来授予学位，而学分又是靠传统的灌输式教学获得的。一般是教育者通过讲座、讨论或两者兼用的方式，在固定的学期内，在每周或每天的固定时间内直接给全班学生授课。当工资相对较低的教师同时带几个大班时成本就不会太高；雇用工资很高的教授教很少的几个小班，成本就比较高。也存在完全不同的教学范式，其中一些范式的单位学习成本可能较低，但要让所有的教学形式的成本降下来，就必须使每单位美元的教师开支得到更多的学生学习成果，可能还得辅以科技手段和自主式学习方式。许多新的教学范式，例如通过高清晰度、交互式光纤传输设备而进行的现场同时性远距离教学，或通过录像带和电子邮件进行的适合于个人的自主性远距离教学，都昭示着教学更为有效、参与更为广泛的美好前景。但是这些技术革新最可能带来的结果是生均费用更高而不是更低。

显然，新的教学范式以科技为支撑和非整齐划一教学为特征，能吸引大批生源，也可能确实能带来很高的成本收益。“虚拟大学”就是一个很好的例子。因为有了因特网，“虚拟大学”才在理论上成为可能，一般而言，新信息时代的倡导者也很欢迎它，1995年一些西部州长也授权设立了“虚拟大学”。确实是这样，那些经常上网的人、那些自我激励的人、那些不愿意也不能够接受传统教育的人，就可以很好地利用这种技术性很高的、成本效益也很高的学习方式。改革研究生教育和其他形式的本科后教育，包括继续教育以及严格意义上的休闲和自我提高的教育的性质和财政的潜力是巨大的。然而大多数传统年龄组本科生上大学不仅是为了学习而且还有其他目的：为了上名牌大学所带来的声誉，为了享受大学生活，为了与同学、教授和其他成年专业人员交往。这样的学生往往很难从因特网或其他形式的自主学习中实现这些人生追求。

通过上述推理，由新的学习技术带来的可想象的一切可能性的全新的高等教育财政模式，可能会极大地降低企业培训、继续教育或个人休闲式的中学后教育的成本，但不会降低大多数本科教育或精英式研究生教育的成本，只会使本科教育或研究生教育成本更高但课程更为丰富多彩，因为需要增加资源投入。

四、在“谁付费”问题上的激进变革

现在来考察高等教育财政的第三个方面──在家长、学生和纳税人之间的成本分担方面可能会有财政模式的革命性变化，但不一定会改变高等学校的使命，也不一定会改变主导式教学模式。的确，“高学费高资助”有一个根本的前提：大量新增成本可以从纳税人身上转嫁给中等或中上收入家庭，而又不会改变高等教育入学率，也不会改变高等学校的使命和教学过程的性质。反对高学费高资助的理由与其说是经济因素，还不如说是政治因素。只要说到改革的目的就足够了，全面实行高学费高资助政策，即使不会最终降低高等教育入学率和参与，但会完全改变公立高等学校和私立高等学校的相对命运，很大部分学术准备充分的学生将转入私立高等学校，而一千六百多所公立学院和地方性大学中的多数甚至绝大多数要去教育那些私立大学不愿接受的学生。

未来十年，州财政可能会持续面临压力。商业、整个工业以及富人的流动性已越来越大，寻求减税、寻求更廉价的劳动力、寻求自然和社会环境的舒适，都会对州的征税能力造成很大的压力。另外，联邦政府正准备摆脱为公共卫生和人力培养而投入经费的义务，这将给本已很紧张的州财政带来新的压力。由于“高学费高资助”的理论逻辑和当前（20世纪90年代中期）对诸如“参与”和“机会均等”等曾经很重要的社会目标的模糊认识，结果就可能将成本持续地由各州纳税人向学生家庭尤其是学生身上转移。

同时，朝“高学费高资助”方向真正的全面转移是不可能发生的，这有两个原因。其一，负担得起的公立高等教育是广泛的政治需求。福利问题、转移支付问题以及许多形式的政府规则（令人不愉快的政府官僚），容易遭到20世纪90年代中期出现的社会经济保守派的攻击。但保守的中产阶级选民认为，负担得起的公立高等学校是他们交税后应得到的“东西”，没有证据表明，选民和当选官员愿意放弃大多数公立高等学校中实施的相对较低的学费政策。其二，公立高等学校学费上的重大转移，在多数州已于20世纪90年代中期进行。虽然，规定本科生教育的实际费用是很困难的，也带有主观性，但是在许多州，公立高等学校的学费可能已经占本科教育实际费用的三分之一至二分之一了。显然，这个比例还有可能增加，尤其是在一直有低学费传统的南部和西部各州。但没有证据表明，一场深刻的、全国性的、向着取消对公立教育学费大量补贴方向的转移即将来临。

五、未来十年美国高等教育财政：一如既往

对诸如高等教育财政这样庞大的、复杂的、政治性很强的事物的未来模式的预测，有时是既困难又简单。说它困难，是由于两个决定性的因素即政治的和技术的因素所致，各种各样的原因使这种预测很难；说它简单，是因为这个系统非常庞大，以及这个系统内存在着许多变量，包括生均成本及其成本的分担，还有能左右政局的强大的既得利益集团的存在，这一切都使得革命性变革不可能发生。虽然现行的高等教育财政模式存在着问题或不令人满意，或激进的方案是令人信服的，技术上也可行，但都不可能成为现实。最佳的预测是美国高等教育财政的主流模式将不会发生革命性变革，虽然这种激进式变革可能发生在其外围，如继续职业教育或以严格的休闲为目的的学习。美国未来十年高等教育财政模式最可能发生的变化在以下几方面。

规模高等教育规模将持续略为扩大，因此它占国内生产总值的比例也将扩大，高中毕业生上大学的比例保持稳定，但传统大学年龄组上大学人数略有上升，毕业率和继续读研究生的比例也会略有上升。

财政资助将更多地按招生管理中的成本效益原则，以个人化的价格折扣来进行学生财政资助管理，以完成净学费收入为目标。那些极为贫困的学生得到的资助将会更少。

入学传统意义上的入学人数将会减少，因为减少了对那些对上大学学术准备不足或者存在矛盾心理的人提供的财政资助。

生产率大多数高等学校生均资源消耗（对生产率或效率的一种粗略计算）的实际价值将会持续略有下降，以回应紧缩的公共收入（主要是州），回应学生家庭对增加学费和其他费用的抵制。接受很多捐赠的名牌大学则是例外，但为保持生源的选择性，最大的开销仍是奖学金或学费折扣。多数高等学校还将像过去十年那样，主要是严格控制成本：裁减全日制教职工，推迟设施维修。通过“重构”或“重新设计”而进行财政模式重大变革将不会具有代表性。

技术将会持续加强教学技术的运用，这种运用在高等学校之间、科系之间、教师之间是不平衡的，而且主要是作为添加物或装饰品，并不是改变常见的本科教学活动功能。

学习效率提高学习效率的其他形式将会增加，特别是在高中阶段进行的大学水平的学习，更充分地利用每学年的学习时间，激励学生去减少“不专注于学习”和过度选课。然而，这样做到的学问提升虽然能够反映更高的效率，但却不能明显增加学生在传统上少于四年获得学士学位的比例，也不能明显降低生均教学成本。

成本分担由家长分担（以支付高学费的形式）和学生分担（靠勤工俭学或辍学打工挣钱或者靠学生贷款的形式）的教学成本的比例还会继续上升，但远远达不到“高学费高资助”的倡导者所提倡的全成本或接近全成本的水平。

“特别方案”

“特别方案”使成本负担由纳税人向学生和家庭转移的事实变得模糊。联邦政府和州政府将继续提倡并有时实施诸如“预付学费方案”、“延期储蓄征税计划”、“学费水平担保计划”等，这些方案、计划不费纳税人（政府）一分钱，丝毫不会改变教学成本，也不会提高入学率，但能使上升的债务负担变得更容易管理，至少对部分学生来说是如此，否则就要降低成本，使得中等或中上收入的家庭能够预付学费或付费以外仍有节余。

依靠非正规高等教育来筹资在教学成本和在谁为这些成本付费问题上，高等教育财政的更为激进的变革将发生在非正规高等教育部分：企业培训教育或其他形式的继续职业教育，对在职学生和老年人进行高等教育的扩展，以及对为自我提高而追求本科后教育的技术型人才的教育。

总之，未来十年的高等教育财政将继续是窘迫的、动荡不定的和令人不满的。一句话，未来的模式将一如既往。