《高等教育财政：问题与出路》

社会对高等教育的需求在21世纪初显得特别强烈。因为高等教育对个人和家庭来说，可以使其职业和社会地位得以改善；对政府来说，可以为国家带来社会、文化和经济的繁荣。然而，高等教育又是一项很花钱的事业，尤其是当已经很高了的生均成本因入学压力而进一步增长以后。同时，政府又被其他的紧迫的公共需求所包围，其中许多需求，在政治上来说，似乎比高等教育更紧迫。而这些需求与高等教育一起令几乎所有国家的可资利用的、稀缺的公共资源显得捉襟见肘。结果就使大多数国家的高等教育系统经费日益紧缺，也使其更加借重非政府的投入。另外，在许多国家，高等教育成为人们攻击的对象，被指责为对学生、对政府部门、对工商界缺乏义务感和责任感。

成本分担的理念来自于上述相互关联的问题和观念，成本分担是指高等教育成本完全或几乎完全由政府或纳税人的负担转向至少部分地依靠家长和学生负担，已交学费的方式补偿部分教学成本，或以支付使用费来补偿由政府或大学提供的住宿和膳食。本章主要探讨成本分担增加的全球趋势：其主要形式、财政理论依据以及某些案例分析，最后是对成本分担中政治问题的一些思考，并探讨为什么这样一个占优势的、合理的、必需的趋势仍然存在着这么大的争议。

一、高等教育的成本分担

高等教育成本分担这个术语起源于这样一个假设：高等教育的成本可由四部分分担：第一，政府或称纳税人；第二，家长；第三，学生；第四，捐赠个人或团体。下面详细阐明一下各部分所承担的成本。

1．政府

许多市场经济国家的经济学家更倾向于认为公共资金来源于纳税人而不是“政府”。税收可以由公民直接地或显性交纳，如收入税、财产税、零售税以及对汽油、烟草、酒类、航空旅游、进口物资等征收的消费税；税收亦可通过间接地或隐蔽的形式交纳，这类间接税对普通百姓来说是看不见的，如营业税和企业所得税，就是以更高价格的形式由消费者最终承担。如果价格由政府控制，如过去多数社会主义国家那样，或者如果企业不能以涨价的形式将税赋转嫁给消费者，那么，税收就只能由雇工以低工资的形式负担。最后，政府还可以不通过税收的形式，而通过印制钞票的形式来降低公民的购买力，即通过财政赤字、通货膨胀，导致公民的工资和资产的实际价值的减少而将购买力转移给政府。政府可能只向富人或大型跨国公司征税，或向出口农业征税，但这类税的征收是很困难的，如果不能从丰富的原油或矿产中得到税收，大部分政府的开支最终也只能由普通老百姓即纳税人来负担。

2．学生家长

成本分担的第二类承担者是学生家长，他们以付学费或承担学生的部分生活费或有时让学生住在家里等形式分担高等教育成本，家长或从其现期收入中负担这些成本，或部分地来自储蓄存款，甚至部分地还是借来的（实际上来自于未来的收入）。祖父母或大家庭中的其他成员，甚至是邻里或教友，如果他们资助学生的话，也都可以归为“家长”之列。

3．学生

承担高等教育经费的第三部分是学生，他们通过勤工助学或暑期打工的形式，或通过借款来负担部分成本。学生贷款可以在学生毕业工作后按月分期偿还，或者由雇主从该毕业生的工资收入中扣除一部分转还给贷款人。学生贷款还可以按收入比例偿还的形式，或通过其他的，如毕业生收入附加税来还清本息（假定贷款人是政府的话）。在所有情况下，无论是传统的分期偿还还是按收入比例的偿还，对学生来说最重要的不是贷款的形式，而是借贷后要还款的总数、利率以及还款年限。

4．捐赠个人和团体

成本分担的最后一类来自捐赠者，他们可能是给大学捐赠，一般由大学根据学生的经济状况，给家庭收入低的学生发奖学金。这些捐助者或许早已去世，但他们给大学的大量的捐款却以捐赠基金的形式保留下来了（这在美国是很普遍的），只用基金的增值部分作为奖学金或弥补大学的运行费用之不足。这些捐助实际上能永久存续。捐助人也许是个人或基金会，他们的现期捐款可用以降低高等教育成本，否则这些成本就要由成本分担框架中的其他方来分担。当大学向来自穷困家庭但有才华的学生提供特别的经过经济状况调查后的助学金时，大学本身似乎也成为捐助人，但在这种情况下，真正的捐助人更有可能是富裕学生的家长，他们交的费用也许比大学实际的平均教学成本要多，但是，他们或许会认为，大学设立一些必需的奖学金是提高大学的质量和声誉所必不可少的──因而，这也是大学的一项合法性开支。

二、成本分担的形式

用于高等教育财政及本章中的“成本分担”这一术语，指的是至少要将高等教育的部分成本从政府或纳税人转移给家长及学生。成本分担主要与学杂费及由政府或学校提供住宿的“使用费”相联系。然而，更大力度的成本分担的政策性转移可能会是以下六种形式中的一种或两种。

1．开始缴纳学费（这些国家以往的高等教育是免费的）

如中国1997年开始收费，英国1998年开始收费，奥地利于2000年11月宣布要收费，就是这种类型。

2．学费快速上涨（这些国家的公立高等学校过去已收学费）

成本分担的转移，意味着学费的增长快于高等学校成本的增长，使政府或纳税人分担的份额减少而家长和学生分担的比例要相应增加。美国最近就属于这种情况，许多州的州政府没有保持以往公立高等学校支出中所占的份额（美国举办公立高等学校是州政府的责任而不是联邦政府的责任），这样，公立高等学校的学费便迅猛增长以弥补州政府投资减少而留下的经费空缺。

3．强迫交“使用费”或杂费

学校收取“使用费”或杂费，以补偿由学校提供的或以往由学校补贴良多的膳宿费。中国及多数国家（包括一些非洲国家）就是如此，世界银行曾有研究，说过去这些国家资助的膳宿费占其国家高等教育预算的比例极大。例如，在瑞典、挪威、芬兰、丹麦等北欧国家，目前的高等教育仍然是“免费”的，高等教育开支不包括学生的生活费，而这些国家的生活费是很高的，它既不由纳税人负担也不由家长负担（至少名义上是这样），而完全由学生本人靠学生贷款来负担，而学生贷款又是由纳税人以某种程度上的还款补贴形式来间接分担的。

4．学生助学金或奖学金的减少

有时通过简单地“冻结”助学金或贷款水平，或在严重的通货膨胀时期保持助学金和贷款不变而实际上在贬值，这样来减少助学金和贷款。英国曾有过慷慨的助学金，后来彻底放弃了。俄罗斯及大多数由苏联独立出来的国家、东欧、中欧国家曾经有过维持助学金水平但实际上贬值的经历。

5．增加学生贷款的有效回收

可以通过减少对学生贷款的补贴的形式来实现（有点类似于毋须偿还的助学金的贬值），也可以通过提高利率或利率不变但缩短还款期限来实现，还可以通过减少贷款数额来实现（因为一部分贷款可能由于种种原因要减免还款）。有效的成本回收还可以通过加紧贷款回收工作、减少拖欠，以及不论是否提前还款而实际利率不变等形式来实现。

6．官方鼓励并经常补助靠学费维持的私立高等教育机构

许多国家，尤其是日本、韩国、菲律宾、印度尼西亚、巴西及其他拉丁美洲、东亚国家，通过举办数量有限的公立高等学校（这些高等学校通常都是精英型的、选择性的）来避免政府对高等教育的过多投资，并且通过鼓励举办私立高等教育机构的方式（一般都是赢利性的）将扩大高等教育参与的成本转嫁给家长和学生。

三、成本分担及其在世界范围内增长的案例

成本分担有许多不同的形式，世界范围内正实行的形式主要有以下一些。

●在美国，高等教育成本一直很高且增长很快，而家长和学生以缴纳学费的形式所分担的成本增长更快，因为由政府或纳税人近年所分担的比例在下降。公立高等学校的学杂费差异很大（来自于机构类型和州际间的差异大于专业间的差异），对本科生的收费一般从低于2 000美元到高于4 000～5 000美元不等（对外州来的学生收费至少为本州学生收费的双倍）。学生人均总开支，从上社区学院、住在父母家里的低于5 000美元到上名牌私立高等学校、不住在家的高达3.5万美元。但是在美国，联邦政府、各州政府及高等学校本身有着各种各样的、建立在经济状况调查基础上的助学金及有一定补贴的学生贷款计划，这样，所有的学生都至少能上得起公立大学或学院，而才华出众的学生，则无论家庭收入如何，都能保证上得起最贵的大学，因为有各种各样的学生贷款及勤工助学的机会。

●英国、荷兰、及最近的奥地利开始收学费，而这些国家以前的高等教育是“免费”的，也就是说，由普通纳税人、公民及消费者付费。英国的学费大约为1 500美元，能够由基于经济状况的助学金和贷款来交，以及由将来收入的一部分来还。

●在澳大利亚，“高等教育贡献方案”开始于1989年，这个方案被官方描述为“让学生分担高等教育成本既公平又公正的方案”。2000年文理科本科生的学费为2 600美元，可以借贷，按收入比例还款的方式、以澳大利亚常见的通货膨胀率作为贷款利息来偿还（换句话说，澳大利亚的学生要按实际所借的数额来还款）。

●在拉丁美洲及亚洲的大多数国家，“成本分担”及筹资多元化则主要地依赖以靠学费来运行的私立高等教育机构，而公立高等教育则仍然不收学费或收很低的学费。这会导致来自中、高收入家庭学生的录取率会更高，因为他们在高质量的中等教育中受益，更容易通过竞争激烈的公立大学入学考试而享受“免费”的高等教育，而普通学生、中低收入家庭学生及农家子弟则要么被排斥在大学之外，要么被迫付学费去上靠学费运行的、常常是低质量的私立高等学校。这种公平受到人们的质疑，政府也感到有压力要去寻求一种让上公立高等学校的学生及家长分担一些高等教育成本的办法。

●在俄罗斯，法律规定高等教育是免收学费的，但现在俄罗斯，却有高于20%的大学收入来自学费。这种显然不正常的情况就在于，对有资格享受免费高等教育的“学生”作了严格的限定，因而无权享受免费高等教育的学生人数就大增。这是人们所熟知的“法律上的漏洞”。中国过去也曾实行过类似的“学费双轨制”，在这种制度下，学生同样上大学并完成学业，但在收费上却有天壤之别。正是考虑到这种双轨制的弊端及被滥用的可能性，中国于1997年开始实行统一的学费政策。

●在印度，由学费支持的私立高等教育机构在不断增长，有几个官方委员会提出报告并建议实行有限的成本分担，但政府似乎不敢公开接纳这种观念，更不用说真正实施收费政策。

●在中国，过去的高等教育像医疗及退休金一样被认为是一项公益事业，高等教育的经费自然地被认为要由政府负担。（与前面关于成本假定由政府负担的评论一致，与其他国有中央计划经济国家一样，中国政府控制的大部分的购买力，过去往往来源于生产过程中各种形式的隐性“增值”税收。大家都觉得没有被征税，但每个人都奇怪为什么工人最终的购买力是如此之低？）现在，中国的学费大约是3 500～5 000元人民币（也就是400～600美元，有些地方和专业可能要高一些），学费已开始成为学生上学的一种经济障碍，因为学生贷款和贫困生助学金制度正在完善之中。

上述例子表明，世界各国政府都在接受成本分担的理念（尽管政治上可能是试探性的），开始征收学费或使用费，并从官方的角度来鼓励发展依靠学费运行的私立高等教育。

四、成本分担的理论依据

赞成成本分担的理论依据有以下三种。

第一种，将一部分成本转移给付得起费的家长，并在经济状况调查基础上对付不起学费的人以资助，这朝公平迈进了一大步。这是主张市场导向新古典或新自由经济学家的经典论据，他们认为，全球私立高等教育的蓬勃发展清楚地表明，家长和学生都认为高等教育存在着巨大的个人收益，因而也应该让他们分担一些成本。当以下四种因素出现时，这种论点特别具有说服力。这四种因素是：（1）仍然只有少部分人参与高等教育；（2）那些“少部分人”主要来自中上阶层家庭；（3）政府用以资助所谓“免费”高等教育的税收，大部分来自按比例或累退税率征收的销售税或者企业所得税，或来自于印制钞票，而印制钞票又引起通货膨胀，使中低收入家庭的货币购买力下降；（4）根据经济状况而给予的助学金及一般可获得的贷款是有限的。

相反，在高等教育入学率很高、高等教育参与与学生家长的经济收入和社会地位不相关联、而且税收又采取累进税率征收──也就是说税收更多地依靠富人的国家，那里既有建立在经济状况调查基础上的助学金，又有一般可获得的学生贷款，所谓的成本分担中的公平问题就不那么突出。

第二种，仍然追随新自由经济的方向的成本分担，能得到更高效率和更具市场响应的假设的支持，至少在那些既有竞争又由消费者承担成本的国家是如此。显然，在高等教育领域如在其他领域一样，存在着过分的“消费者响应”，在那里，消费者（无论是学生还是家长）没有足够的能力来判断大学提供给他们的服务的价值，他们可能自愿地被广告所误导，或被“消费欺诈”所蒙骗。但是，在世界范围内，那些古典大学，特别是那些享有高等教育政府特权的大学，那些对学生的需求、学生家长的需求、或社会及经济的需求缺乏响应动机的大学，被人们看成是一成不变的和只为自己利益考虑的。无论是公立还是私立的大学和其他高等教育机构，都必须为生源而竞争并为无效率和不关心社会需求而承担后果，从这个角度出发，高等学校就更有可能提供优质的教育，在时间上和方式上满足学生的需求，而不是仅仅为政府的利益和教师的便利而开办。

第三种，在学生和家长不付或少付学费或膳宿费的国家（在苏联和20世纪90年代以前的一些东欧国家、中国、大多数非洲国家，这样的做法已经多年了），学生可能是受到太大的诱惑而长期呆在学校，拒绝发挥其潜在的生产力和作用，而这些生产力和作用，无论对自己还是对国家，都会带来社会上的和经济上的效益。然而，分担一点成本──家长和学生付出一点代价并牺牲某些其他需要──至少能极大地刺激学生努力学习，按时毕业。

五、成本分担的抵制力量

尽管成本分担在全球实施的范围不断扩大，但这一概念在多数国家政治上仍有争议。有的反对者无疑是为自己考虑：那就是基于对过去不收费而现在却要收费的政策的本能的反对，那些人认为享受昂贵的高等教育是他们的权利。但是，对成本分担的更基本和更强烈的反抗力量可以归纳为以下相互关联的三个方面：技术上的、战略性的、意识形态上的。

1．技术上的抵制

技术上反对的依据是，成本分担在理论上是有用的，但实际上却常常不起作用或可能起不了作用──至少在工业化程度较低的国家是如此。成本分担的支持者认为，成本分担应该起作用也能够起作用，他们认为，成本分担不但不会导致高等教育入学机会的不公平，而且还很可能促进高等教育入学机会的公平。这就需要建立起基于经济状况调查的助学金，也需要有用将来的钱交费的学生贷款。高度工业化国家利用技术手段来做到这两点。这样的手段有四种。

第一，有广泛的而且大体可行的、高度自愿依从的收入所得税征收体制，这种体制，能够掌握绝大多数所得税源，也有可靠的合理计税方法并能监控家庭经济状况。

第二，有追踪人员流动的办法，包括覆盖面广的通信系统，有寻找逃债者下落的能力以及正规的、强行的雇员确认能力。

第三，有雇主扣减雇员工资以便还清学生贷款的组织系统（对按收入比例还款来说更需如此）。

第四，有效的政府担保系统，也有一、二级私人资本市场，这两者一起能让私人储蓄补充公共投入之不足（这样便对税收的依赖提供了一个替代办法）。

成本分担的反对者认为，缺少这些先进的系统（机制），将使贫困生助学金和一般可获得的学生贷款变得不可行或成本太大。成本分担的支持者认为，对“经济状况”或“需要”的估算系统仍可建立──至少可以基本公平地估算出来，在缺少可信的收入和财产评估办法条件下，只要将公布财产状况的责任责成申报家庭来承担，并对谎报者给予明确的惩罚，评估结果就可得到。发展中国家学生贷款的支持者认为，利息补贴的最小化及积极回收贷款的行为可以提高学生贷款的回收率。而提高回收率又可以提高贷款借据实际的折现率，即使只是有了按收入比例还款的承诺或偿还收入附加税的承诺，即使那些承诺只是以不确定的资产而保留在政府账本上而不会有私人买家。但是事实是，要搞清楚“经济状况”或“需求状况”，在工业化程度不高的国家既很困难且很可能不可信。但是，除少数国家（主要是美国）外，学生贷款的私人资本市场的不健全又确实限制了学生贷款的总量，这些学生贷款是政府用税收及财政赤字提供的，也限制了学生贷款项目对公共投入不足的替代性。

2．战略性的抵制

第二种成本分担的抵制力量可称之为战略性的。这种抵制力量，不是基于实施中的预设的困难或成本收益率低，也不是基于意识形态背景，而是基于这样一种假设：政治上接受成本分担会令高等教育对公共投资的竞争力处于不利地位。这种观点承认对公共财政的合法需求远远超出任何政府的财力。它承认，有些方面对公共财政需求会等于甚至优先于高等教育对公共财政的需求。对成本分担战略上的反对力量认为，高等教育可通过私人投入（包括但不限于成本分担）来补充公共投入之不足，是一种误导，并且在政治上很容易否定公共财政对高等教育的投入。在对稀缺的公共资金的激烈竞争中，它将会使高等教育处于比基础教育、医疗、福利、国防等更不利地位，这些方面似乎都不容易靠自己的收费来补充公共投入的不足。

反对成本分担的另一个类似的但也很基本的战略性理由是，从理论上讲，高学费、高资助能增加高等教育的资源总量，同时又能保证入学率及公平性，但政治上的事实是，政治家面临公共投资的“僧多粥少”，在许多国家保守政治正在增加影响，可能更喜欢高学费而不太注重高资助。其结果就可能会是学费越来越高以满足国家经费不足之需，而又缺少高水平的资助来满足低收入学生和家庭之需。成本分担的支持者认为，上述观点或许都对，但高等教育更有能力（相对基础教育来说）用私人投入来弥补公共投入不足，这是人所共知，不容忽视和否认的，不收学费或收很低学费的理由是不充分的（甚至似乎被认为是替自己的利益考虑），实际上也会削弱高等教育获取公共经费的合法理由。

3．意识形态上的抵制

第三种形式的对成本分担的抵制力量是意识形态上的，这或许也是最重要的和最基本的，这种反对力量集中在一系列问题上，但都很关键，只不过程度不同而已。这些因素包括：市场，资本的私有制，资本、生产和贸易的国际流动性（即全球化），接受持续的社会和经济的不平等。这种观点，接纳了不同形式的新马克思主义和社会主义思想，过分强调高等教育的公共收益和社会收益，而忽视、低估了接受更多教育后更大的个人回报。高等教育，至少在多数国家，以其选拔性或更高级形式，被认为是权力和社会地位代际固化的一种主要工具，特别当高等教育部分地由价格（如学费）来配给时，尤为如此。

新自由经济观认为，“免费”高等教育实际上是不公平的，因为它是由全部人付费而主要供有钱人享受。成本分担的批评者则反击说，这种不公平的状况必须由更深刻的经济、政治、社会变革来解决，应在更大的公共领域范围内，由政府而不是由市场来决定并分配全部的产品及服务。这种观点认为，靠学费来补充高等教育经费，只会为更高学费（甚至更低公共投入）打开方便之门，导致全部高等教育的市场化，降低学问的重要性，而这里说的学问是“纯文化的”，而不是为了得到一份更好的工作或更高的收入。根据这一观点，高等教育应该向所有学生免费，也应该不受任何（或至少绝大部分）市场压力。

成本分担的反对者也反驳了传统新自由经济派的观点──公共投入是很有限的并且或许会越来越紧缺，成本分担会限制高等教育的容量，或会使公立高等教育条件更差──这两种情况都会使学术能力差或贫困者处于劣势。反对者认为国家征税能力受到限制是由以下因素引起的：其一，政治上缺乏征税的决心；其二，政府征税时缺乏效率和整合力；其三，过分私有化，使得征税很困难并且在政治上不受欢迎；其四，接受并鼓励资本和生产能力更大的国际流动（如全球化），使得私人和公司容易将应纳税的收入和资产转向税收更低的地方。

六、成本分担中的政治问题

成本分担中的政治问题犹如其他事情中的政治问题一样，是一种混合物，既包含有不同的先后次序、不同的意识形态、不同的自我利益，还包含有是否对政府信任、是否相信政府有能力实施统一有效的政策等要素。这在非工业化国家及那些迅速工业化但在扩大高等教育参与过程中仍然面临着大量尚未满足的需求的国家（如中国），情况犹为如此。高等教育成本分担的不可否认的事实（至少在适当的政策导向上）是，政府税收能力是有限的。另一个使人不得不相信的事实是（尤其在非工业化国家），即使税收能力不那么有限，也就是说，即使公共投入能大大增加，高等教育也不再能排在公共开支排行榜的前列。对基础教育、公共医疗、公共卫生、基础建设、住房、环境保护与恢复、经济“安全网”等投入不足的问题，显然都可能比高等教育在政治上及实质上都更为急迫。

这不是要减少对公、私立高等教育的公共投入。接受一定数量和形式的高等教育，仍然对大多数人的个人机会及其自我实现起着基础性的作用，还不论高等教育所带来的较高的经济回报。由公共财政投入的高等教育，仍然对各种基础研究、文化的传承、文明社会的进步起着不可或缺的作用，而成本分担难以发挥这样的作用。

另外，成本分担是与高等教育的参与与公平联系在一起的，因此必须伴有财政资助的政策和项目或其他计划，来弥补中学阶段教育机会的不平等，来改革课程和教学。确定家长分担的合适比例和毕业生以偿还贷款或毕业附加税形式补偿成本这两个特别棘手的问题，应当继续引起学者和政府政策分析人员的重视。

最后，更应把成本分担看做一种理念和一种大体的政策指向，而不是一项具体的政策规定或政策实施计划。尤其在学费政策和学生贷款计划上，过去有许多不好的开端乃至失败。但是高等教育是不可或缺的，是广受欢迎的，而公共收入显然短缺，对这些短缺的公共收入又存在着更为激烈的竞争，这些都意味着成本分担的目标将会继续引起政治家及政策分析家的兴趣，尽管在政治上面临着不可避免的反对。更深刻更有眼光地去理解成本分担中的政治问题，将有助于政策的实施。