“转型”是“变革”的委婉说法，而“变革”常常指剧烈的根本的变化。在俄罗斯以及从苏联新独立出来的国家以及中、东欧的一些国家里，“转型”标志着20世纪90年代的巨大变化──政治经济体制遭到颠覆，谋生和生活的方式已改变，成立了全新的国家。在这些国家的大学里，“转型”带来了意识形态上和管理上的新自由，当然也带来了新要求和新机遇，但在多数情况下，经费的紧缺也达到更不寻常的地步。

但是，从国家扩展到大学中的这些巨大变化，决不仅限于实行中央计划经济和意识形态管制的国家。在市场资本主义与自由民主结合得很好的“西方”国家或世界经济合作发展组织（OECD）国家，尽管生产力水平很高，个人有很大的自由，也在发生内在的变化。事实上，改革，并不只是资本主义经济和自由民主整体的偶然事件，它是这些制度的本质属性，至少在法规和公共政策上不会呈现与之相反的趋势。市场和生产系统的日益全球化，科技进步及其应用速度的日益加快，推进了变革的幅度和进度，而这是所有的现代大学所必须面对的。

关于变革，大学总是扮演着两个很不相同，有时甚至是矛盾的角色。从变革的一面来讲，大学致力于探究和发现新的知识和学问。大学教师被认为是具有怀疑的、批判的、富于想象力的、修正主义的甚至有时是激进的精神的群体。大学是经济竞争力的发动机，是个人自我完善的助推器──这些都体现出变革的使命。同时从保守的一面来看，大学是文化和传统的监护人、防卫者和传承者──是稳定器和整合器，它是解决“体制内”社会问题的代理人。在19世纪，大学本身是个变化甚少的机构。

一些变革的力量将会提高或加强国家在大学事务中的作用，另一些力量则相反。前者包括下述不断增强的压力：为国家经济利益服务、以政府限定的方式服务于社会、适应社会舆论决定的价值，如扩大高等教育参与、种族间相互宽容。政府还要求公立、私立大学能对学生、家庭和纳税人更负责任，要求大学能证明其自己值得公众的信赖和投入。

同时，具有离心的力量使大学远离国家，尤其是远离全国的或中央的政府，使大学更靠近它们的顾客──学生、雇主或项目资助人，更倾向于狭窄的局部利益。原来国立大学很清晰的“公共性”现在变得模糊了。过去被认为是清楚的“私立”大学，现在日益服从于政府的规则，依赖于政府的资源。

几乎各处的大学都在经费紧缺中挣扎，因为成本及其预计值上升得比投入增长值快，尤其比政府的投入增长快。许多国家的解决办法，就是将一些高等教育成本由非纳税人负担，鼓励发展私立高等学校或允许公立高等学校用私人经费补充公共投入之不足。另一种办法就是提高高等教育的效率，部分地通过引入一些私立高等学校的做法：如缩小规模、寻求外部资源、限定市场定位及追求立竿见影的效果等。

一个相关的趋势是减少中央政府的权力和控制，通常是以中央部门的形式，将权力和控制，有时是财政责任转移给地方或下级政府。在美国，管理高等教育是州的特权和责任。但在俄罗斯和其他中央集权体制转型国家，权力下放给各级地方仍是件新鲜事物，规则和职责仍在制定之中。

分权化（或称为地区化和联邦化）、私有化、大学自治，常用来描述北美、欧洲、俄罗斯及独联体一些国家的政府与大学关系的发展趋势。这些术语都表明，大学与政府特别是与中央政府的关系更加疏远了，政府也放松了对大学的控制。

●分权化，或称中央政府或全国政府的控制转移给地方政府，或从政府转移给其他形式的公立“缓冲”机构，如大学系统或协调委员会。

●私有化，或称对私人拥有的、主要靠学费运行的高等学校，公立大学不再完全依靠政府或纳税人的投入。

●大学自治，或称除了解除大学对政府投入的依赖以外，还要解除政府对大学的某些管制。

具有讽刺意味的是，许多削弱政府对大学控制的做法出自于国家深思熟虑的政策。本章着力探讨这三个在高等教育管理和资助中很重要的而又很复杂的概念，每个概念都是多维的，不能作非此即彼的理解，而应理解为不断延续的点。

一、地方化或分权化的问题

各处的政府似乎都有点不受人喜欢。一般来说，越是集权的政府，越是不受人喜欢。地方政府（或省政府或地区政府）被认为与人民的需要有更密切的联系，较少表现出在各种文化背景下政府所具有的负面的老套的方面，例如，走极端、疏远、傲慢或者冷漠。暂不论这些对政府的认识是对还是错。多数民主政体都是分选区选举代表，议会、国会或杜马的成员更倾向于尊重地方利益而不是国家的整体利益。

分权力量，因特殊的地区种族、宗教、语言上的少数民族的出现而得以强化。俄罗斯、印度、印尼以及南斯拉夫就是如此，我在此只列举了几个经历了剧烈的、分裂的地方力量的国家的名字。地区间贫富差距及支配性经济活动的差异也加剧了机构和政策的地方化倾向。

另两种因素也影响着地方化和分权化的趋势。第一种因素是，大多数组织或机构，无论是公立大学、中小学、医疗机构或公共事务部门，正在做出越来越多的较好决策，只要这些决策部门能接近被服务的人，接近提供服务的管理和专业人员。

地方化或分权化的实现与更多的大学自治、更少的“层级”相关，这种层级存在于政府和委托人之间、政府与代理人之间的官僚机构中，表现出无数和沉闷的特征。

另一个地方化或政治上分权化的动因就是征税上的困难，这使得中央政府不仅想下放权力更想下放财政责任给地方。最困扰俄罗斯和其他曾经是中央计划经济国家的莫过于不能再从国有企业那里获得收入了。当收入和交易很容易躲避政府的监管时，征税就特别困难。因此，中央政府就有很强的动机去将公共财政责任转移给地方政府。这样中央部门的控制就进一步放松了，其他各种私有化的东西，如私人所有权、私人收入、私人行为规范就得到了加强。

二、私有化、“公有”或“私有”的问题

在许多国家，无论是营利的还是非营利的，私立大学和私立的非大学形式的中等后教育机构，在整个高等教育中的地位和作用越来越重要，这些私立高等学校，或许如美国那样，是最著名的、最具选择性的；或许如拉丁美洲的大多数国家、日本、韩国、菲律宾那样，是明显非精英型的，或是为了满足大众需求的；或许如俄罗斯和中国，私立高等学校还是新生事物，刚刚开始行得通和为人们所接受。如此看来，政府继续规范私立高等学校的使命、专业和课程，当政府用更多的公共经费资助私立高等学校时，私立高等教育可能会得到发展。

税收的减少、其他公共事业对公共经费的更激烈的竞争、还有对减免税的要求，使得许多州所拥有的、州所控制的大学越来越多地转向于非政府投入。可取的办法是从学生、家长、企业、慈善家中寻找收入，从出售、出租大学的服务和资产中获得收入。美国“高声望”的公立大学，如密歇根大学、威斯康星大学就是如此，来自本州的本科生所付学费占总成本的三分之一或更多，来自外州的本科生则付全成本甚至高于全成本，忠诚的校友和朋友每年的捐助都在1亿美元以上（州财政投入可能不到这类大学总成本的五分之一）。许多美国社区学院的成本负担也发生转移，社区学院被认为是扩大美国高等教育参与的基石，许多学院的学费占总成本的四分之一至三分之一，另外还要加上必须由学生和家长负担的书本费、食宿费和所有其他费用。

在俄罗斯，也可发现大学对非政府投入的更多依赖的现象。俄罗斯的大学将昂贵的办公场地和设备出租，寻求对校外提供研究和培训的收入，向所谓的“非正规生”收取学费以规避宪法禁止向正规生收取学费的限制。中国也同样存在这种现象，在马列主义、毛泽东思想和邓小平理论的背景下，人们仍以强烈的新自由经济学家的语言宣称，让受益的学生分担高等教育成本是符合社会公平的，因此，1997年所有的大学生都开始缴学费。

高等学校是“私立”还是“公立”的，可从以下六个主要方面来判断：

●学校的使命或目标；

●是谁所有；

●经费来源；

●开支控制；

●开支外事务的规定或控制；

●管理范式。

“私立”在以上六个方面都具有层次性。同时，一所大学在某些方面可能是“私立的”，而在另一些方面则是“公立的”。

1．使命或目标

高等学校最为“私有”的使命或目标是像私有企业那样营利。这是美国、英国和许多亚洲国家营利性私立中学后教育机构基本的使命。这种使命与重要的公共服务、甚至与教育和科研并不矛盾，只要这种服务是按与政府签订的营利性合同自愿提供的，并且政府或纳税人所花的成本不高于完全由政府控制的机构所提供的相应服务成本。大多数研究生教育和基础研究不是由私立学校来承担的原因是，既不能充分保证私立大学能从这些工作中赢利，政府也不能完全相信这类机构是否物有所值，如果其基础研究和研究生教育的产出是不可测量的话。

营利性私立高等学校所提供的更为常见的高等教育的形式，是进行短期的职业或专业培训，而这是学生和家庭愿意付费的，这就是自负赢亏甚至是可以赢利的，特别当这些服务是由那些不妨碍学术自由、教授管理和终身制这类非企业性传统的高等学校提供时。我们可以注意到，这样的私立高等学校在许多国家能够并且也确实与完全同类的职业型、短期公立高等学校并存，既服务于公共目标也服务于私人目标。

与此相对照，大学的使命很清楚是“为公共大众的”，其公共使命是由政府决定，并由行政和立法机构进行监督和控制的。这种使命可能是进行基础研究和研究生教育，与德国著名的洪堡大学有关；也可能更多的是应用研究或实用教育，这与美国的赠地学院传统有关；还可能有高等教育平等参与的新近使命。

追求公共使命的高等学校，无论是基础研究、服务社会还是扩大参与，都需要表现得很高尚，要受纯洁动机的驱动而不是为举办者谋利。纯公共使命的高等学校不能与职业教育和专业教育一样，完全由私人商业行为提供经费，它们需要政府的投入和社会的捐助。然而，如果政府和捐助人愿意为私立高等学校（无论是非营利性的还是营利性的）的基础研究和扩大参与提供资助，那么我们可以相信，私立高等学校所能提供的服务会与公立高等学校的一样好，服务效率一样高甚至会更高。

更为复杂的是，营利性机构，无论是学校还是企业，都是通过追求收入和支出的最大顺差来赢利的，所赢利润在提留机构的发展基金之后落入机构拥有者的腰包。非营利性私立学校也追求收益最大化，成本最小化，所不同的是他们的“赢利”必须返还给学校，用于学校发展，而不是装进所有人的口袋。但是收益最大化、成本最小化的行为在某种程度上说在营利性、非营利性与公立性高等学校之间是很难分辨的。

在营利性私立大学的使命与完全由政府控制的公立大学的使命这两个极端之间，是由职业决定的和大学决定的使命。这种使命或目的是由教师、管理董事会和学校行政决定的，深受传统的影响，主要是为了公共目标并且（依据法律）坦承不为个人谋利。然而，这种使命或目标，既非直接又非完全地由政府控制。因此，非营利性私立大学必须遵循与它接受特许时、或被允许运行时相一致的使命，但可免予政府的直接日常干预。同样，公立大学可以由政府甚至由选民高度控制的校委会管理，但政府和议会对大学的直接影响因受宪法的保护而得以缓冲。结果就削弱了国会或议会或当选的行政首脑的控制，强化了教师和学校行政对使命的决定权。

2．所有权

大学的所有权可能清楚地表明是公立的，就如政府机关或国有企业一样；也可能很清楚地是私立的，如同个人或社团拥有那样。有的大学在名义上或其所有的资产可能是私有的，但受托管是为了公共目的，如英国、荷兰的皇家特许大学，或美国的由州政府特许的非营利高等学校那样。但根据1819年美国联邦最高法院对达特茅斯学院案的裁决，这类学校受宪法保护不得充公。

大学所有权与大学的使命相联，但又有明显的区别。公共所有应保证完成某些公共使命，但公共使命有许多，不同的、相同的公立高等学校可能有，也应当有相当不同的公共目标。另一方面，私立学校当其经费主要来自公共时，也可能完全为公共目标服务。但是，如果学校经费主要来自私人，那么学校就不必甚至可以不再为公共使命服务。非营利私立大学，如美国著名的哈佛、斯坦福、耶鲁、约翰斯?霍普金斯、芝加哥大学，法律上是禁止为私人谋利的，但不能保证这类学校会为某一特定的公共使命服务或者按政府当局的指示行事，除非它们是由公费资助的。然而政府中绝大多数人认为，这类大学的组织使命或职业使命，基本上符合公共利益，因此政府应该鼓励和保护这类大学的自治。

3．经费来源

当大学收入来自普通老百姓时，我们可称该收入为“公共的”，不论是来自直接的征税，如个人所得税、销售税、财产税，还是来自间接的征税，如增值税或企业所得税（这两种税最终是由消费者由高价来负担的），或是通过通货膨胀或发行钞票的方式使购买力转移给政府。当收入来自个人的自愿决定，如付学费、捐赠，或购买大学的研究成果和其他服务时，这样的收入可称之为“私人的”。多数大学，无论是公立大学还是私立大学，都是靠“公共收入”和“私人收入”的结合来维持运行的：直接的来自于纳税人的公费拨款，加上私人付的学费、私人捐赠以及私人捐款设立的基金所带来的回报。

然而，有些表面上的私人收入实际上至少部分来自公共经费：如受到减税鼓励的私人捐赠使本来就属于政府的收入发生了转移；还有私人所交学费，它部分就来源于公共助学金，或来自学生贷款，这是要由政府担保并部分由政府花纳税人的钱进行补贴的。

大学的资产出租是什么，是“公共收入”还是“私人收入”呢？私人捐款是什么？它至少部分是靠领政府或纳税人发的工资和养老金的工作人员的努力得来的。大学的资本金呢？它是靠债券和低息筹集的，因为有政府的担保或减税。大学通过竞争而赢得的研究经费，是公费还是私人经费呢？经费来源的问题，所有公共政策要考虑的极为关键的问题，是非常复杂的，很难清楚地辨别一所大学是“公立的”还是“私立的”。

4．开支控制

为着某些目的需要判断大学的“私立性”，用大学的自治程度或经费开支不受国家控制的程度来判断，比用经费来源本身来判断大学是公共的还是私人的要更科学一些。例如，一所公立大学可能被拨给一些非指定用途的公共经费，然后又与各种私人经费混在一起，被大学用在自认为最有益的方面。这样的支出，可能包括发放工资、购置资产，甚至偿还债务；也可能包括本会计年度的节余。总之，大学的运行更像是一家私人机构而不像是普通的政府机关。而同样是这所公立大学，经费来源也相同，但却又可作为政府机关来看待，就像其他政府部门那样由财政部来控制所有的支出。到目前为止，大学希望得到更为私有化的待遇，希望经费的使用一般不受政府控制或预先审计，但并不希望是私人所有或私人使命。因为所有的大学都是劳动密集型的，人员经费占当期开支的四分之三或者更多，经费使用上的灵活性或开支自主，意味着能够自主确定工资水平、雇用或解雇人员，并且经费的使用能在不同项目之间转换。

5．开支之外事务的规定或控制

除了经费使用控制以外，政府还可能对大学运行中的诸多方面进行监控，或选择不进行监控，如：

●遴选大学行政院长或校长；

●内部管理的形式（特别是大学教师的权力）；

●专业开设和学位授予；

●雇用的条件和期限，包括工作保险和养老金保障等；

●学生录取的条件，包括学生在什么情况下录取，什么情况下不录取，甚至给学校分派学生。

许多这类控制和规定是为了保护消费者（通常是学生和家庭）或为了保护公众，这很类似于其他行业，如医药、法律、保险、银行等中的消费者保护条例。高等教育的私人回报是实质性的并受到声誉和光环效应的影响，但很难测量，并往往不能即刻感受或兑现。所以，学生和家庭被认为是自愿地受到大学宣传和许诺的误导，无论是营利性或非营利性或公立的大学。因而各国都有高等学校的认可评估机制，特别是在高等学校的起步阶段以及发展的周期间隔内。

如上所述，政府拥有的大学和法律明文规定的公立大学，被认为更多地可能为公共利益（这里指学生利益）行事，不太可能滥用特殊权力，此特殊权力来自其垄断的地位（当所有的大学是政府拥有时），或来自于任何职业与委托人（如教授与学生）间固有的权利的天然不平衡。然而，公立高等学校，尤其是在财力极度紧张的情况下，如果让教师在教室中享有传统上的管理自主和自治，那么它就会倾向于按教师的利益而不是学生的利益行事。与此相对照，在竞争环境中运行、对欺骗行为可出具法律保护工具的私立高等学校，无论是营利性的还是非营利性的，可能会更关注学生的需要，这并非出自学校的尊严或特别注重公共使命，而仅仅是因为继续吸引生源、学费和公共投入的需要。同时，任何刚开始举办私立高等学校（无论营利性的还是非营利性的）的国家，都很可能遇到私立高等学校缺乏良好的信誉、消费者认同以及成熟的高等教育市场竞争等。这样的国家，如俄罗斯或其他“转型”国家，非常需要让刚出现的私立高等院校有规则和负责任。

6．管理范式

最后，“公立”和“私立”，除了指“公立”、“私立”的其他方面以外还指管理范式。与“私立”有关的管理范式有以下一些。

●管理上果断、坚决，追求数字或其他硬指标，如果对赢利有利的话，甚至会不讲情面。

●急于革新，用流行的话说就是：重构、更新、重新设计。

●密切关注当事人或消费者（包括学生、家长、校友、潜在的捐赠者）。

●密切关注形象、宣传和公共关系。

这些管理范式与传统的公立或非营利性私立大学管理范式形成鲜明的对比。传统的大学管理范式有以下一些。

●参与式管理，注重咨询、开放，寻求共识。

●扁平的组织结构，厌恶权力，藐视“管理”，尤其瞧不起专职管理和（或）不是靠学术能力而取得的权力。

●学术通常被误解或不可理解，对政治家和生意人来说尤其如此。

●大学是神圣而尊贵的，管理范式的完全商业化或政治化可能导致大学的毁灭。

●强烈关注学术自由，带有倾向性地认为教师工作没有保障会威胁到学术自由原则。

从这种意义上说，朝私有化方向上迈进就是朝第一套管理范式迈进而远离第二套管理范式，而不仅指公立、私立大学的使命、所有权及经费来源等问题。

三、自治的问题

大学管理的另一个全球趋势是扩大大学的自治权，即弱化政府控制、强化大学的自我管理。但是在大学的政策及其实施中有许多不同的利益集团，大学的政策或实施也有不同的领域，而权力或自治即与此有关。为了理解大学自治权大小的意义，我们需要知道哪一个集团从另一个集团那里获取了权力，得到了自由，为了什么目的，与哪一类大学决策相关。

例如，有若干政府的或者是外部的权力影响着公、私立大学的管理：

●教育部或高等教育部及其教育部长（在俄罗斯和其他曾实行过计划经济的国家，除教育部以外还有其他的几个部拥有自己的大学或其他类型的高等教育机构。有时，在部与任命的部长之间是有差别的，部是一种恒久的行政事务官僚层级，而部长的权力则是短暂的，服从于其党派的地位）；

●财政部（行政的、立法的或议会的权力控制公共经费的数额，并决定在什么情况下可使用这些经费）；

●政府首脑和（或）国家元首（按美国宪法，这两者是分开的）；

●立法机关、议会、国会、杜马（在立法与行政各自独立的体制中，如美国，这类机关无论是国会还是州议会与当选行政长官即政府首脑，在政治上是相互制约的，在有些州，对大学来说，州议会比行政长官或主管高等教育的官员更重要）；

●地方政府（政府的二级机构，如州、省等，可能承担管理公立高等教育的权力和责任，美国和德国就是这样）；

●其他公共机构（这些机构可能是地方咨询委员会或协调委员会，美国即是如此，这些机构承担着就大学财政、办学目标和专业设置等问题向政府提供咨询的责任，但不对大学行使控制或管理职责）；

●公立大学管理委员会（这是公立大学管理机构，属于非营利性组织，其成员通常由政府首脑任命或直接选举产生，它是大学与政府之间的“缓冲”组织。）

强化大学自治权，通常意味着要削弱上述一种或多种管理大学的政府权力或外部权力。大学的自主权越大，大学就越有权确立自己的政策、设置专业、开支经费。“好政府”的概念和现代公共部门管理理论，建议大学管理部门（如院长、校长）具有更大的决策自主权，但必须在政府确定的使命、计划等宏观引导的范围内。同样，在当代管理理论中，无论是对私有企业的管理还是对政府机构的管理，都需要行政部门和执行总裁确定大政方针，负起责任，然后将其他的重要决策权──资源分配、聘请人员、生产过程（如课程），分配给各单位或各院系。

然而，可能是很重要的一个问题是，在校长或院长、行政部门、各院系的学术管理和教师这四方中间学校要授予哪一方更大的自主权：

事实上，教师如果认为他们自己或他们的工作由教育部或政府保护比由自己学校的校长、系主任或讲座教授保护更好的话，他们可能抵制给学校以更大的自主权。同样，院校长或大学管理委员会可能会认为高等学校不需要很大的自主权，因为各系有教师评议会，教师个人又是自主职业者。

当“自治”这个概念应用于大学时，分析其含义也需要考虑学校要将哪些权利分配下去，哪些权利要保留。例如，不同种类、不同范围的大学决策可能要求各方享有不同的权利或自治，而权利相对人是其他的内外部各方。美国大学权力分配模式见表11-1。

表11-1　美国大学的权力和特权分配

院校决策领域	权力分配/自治分布
1．确定大学的主要使命	一般是政府的特权
2．确定教学专业和研究项目	由院系提出新专业和项目，但要得到校长和政府的批准
3．开设课程以落实专业要求	院评议会的特权或自治权
4．开展研究或其它学术活动	教师个人或较大研究单位的特权，也受政府资助的影响
5．教学和研究方法	教师个人的特权
6．选举校院长	通常要征求教授评议会的意见，最后由董事会或政府决定
7．教师资格：            ·最初任用	通常由最基层的教师和学术管理组织（如系）提出来
·晋升或授予终身教授资格	由院系积极推荐，但要由行政管理部门甚至政府批准
·补偿和其它任职条件	政府决定补偿，学校管理部门决定其它任职条件
·决定工作分工，如教哪门课	由最基层的学术管理组织、如系来决定
8．学生选择：            ·挑选或录取学生的标准	由院系、学校行政或政府决定
·学位授予标准	由院系决定，但须由政府或认可机构“审核”
·录取学生数和分班教学	由政府直接决定或通过预算拨款公式确定
·具体录取决定	学校管理部门决定，但可能要由高等学校系统或政府来“审核”

所得到的启示是，当中央主管部门（如教育部）宣布要“扩大大学自主权”的时候，最重要的是哪些权力要放下去？哪些权力抓住不放？在权力下放的过程中，教育部应该抓住大学使命和专业设置的决定权或审批权，抓住总公共经费预算的决定权，抓住学生和（或）学位数量（这是政府拨款的依据）的审批权。应该下放的权力有：课程设置权、校内资源分配权、人员雇用的层级和条件决定权。假如教育部授予大学以课程设置和聘任教师的自主权，而不授予其资源分配和设置新专业的权力，那么情况会完全不同。

另外，很重要的一点是，中央政府或国家主管部门是将自主权授予高等学校还是给地方政府──它们往往比国家教育部更多地干预大学事务。以俄罗斯为例来看，非常关键的是，国家教育部要将哪些权力给地方，哪些权力给大学系统（美国有公立大学系统之管理模式），哪些权力给中介“缓冲”组织，又有哪些权力是给各个大学。对所有所谓的经济转型国家，尤其是那些中央政府的征税能力已大大减弱的国家来说，更重要的问题是，面对手中的资源不断减少和中央政府权力的逐渐削弱，中央政府还能保住哪些权力。

分权化、私有化和大学自治，这些强有力的相互关联的，然而又是复杂和多维的观念正在改变政府与大学的关系。每个观念都是为了满足使大学更有效率、更负责任的需要。

这些观念之中可能都蕴含着如下概念：

●更负责任的大学──对学生、对接受其学生和研究成果的经济企业和政府机构更负责任；

●管理得更好的大学──意味着大学能更好地授权给教师，使现有资源能在教学、学习、学术上发挥最大效用；

●参与量更大的大学──接受学生数更多，促进公平与社会协调。

然而在北美、欧洲，在俄罗斯及其他转型国家，分权化、私有化和大学自治，也可能会引起经费更加紧张，入学率更低，学术质量更差，国立大学被分化，传统的统一化的作用丧失，结果不能很好地满足社会需要。所以分权化、私有化及大学自治也有很大的风险。