财政与管理改革的背景有六个方面。第一，公共性，包括目的、政策、收入和高等教育机构的公共性。第二，扩张，包括在校生数、入学率、高等教育机构数和高等教育重要性的扩张。第三，经费紧缺，包括生均开支低并继续下降、过度拥挤、教师低薪甚至无薪、设备和图书资料缺乏、物质设施破旧。第四，市场，面向市场方向寻求解决办法、获取来自非政府的收入。第五，要求更负责任，学生、雇员和其他付费者要求高等学校和教师更负责任。第六，要求更高质量，更严格、更适当和更多的学习。

1．公共目的、公共政策、公共收入和公立院校

根据这个词的多重意义，此改革议程是“公共的”。这里作一个文字变换，主要针对的是由公共规则调控的机构，不管其法律上是政府所有还是私有，特别涉及（但并非唯一）主要依靠公共收入（来自普通纳税人或利用财政赤字形成的通货膨胀来有效转移公民购买力的方式从普通消费者身上得到）的高等学校。

世界范围的大学改革已被公认为高等教育为公共目的服务。公共目的包括：高等教育作为文化的知识库和捍卫者、文化改革的代言人、国民经济增长的发动机、实现集体抱负的工具。高等教育目的的“公共性”，不管这学校是政府所有还是私人所有，无论其经费来源是公共的还是私人的，或更多的是公私兼有。

改革，在很大程度上是制定公共政策的过程。公共政策主要是由公务人员（民选的或非民选的行政、立法人员或政府精英，或是影响这些人的当权派）制定的，而不是由学校自己的教授或管理者制定的。改革最终会在某些方面改变教授、学生、管理人员的行为，其方式是通过公共政策工具来实现，这些工具包括法律、法规、行政命令、政府训词以及接受公共经费的附加条件等。这些工具也可能与更直接的政府控制相结合，如任命或罢免学校院校长；或者与直接的政府管理相结合，如教育部对经费开支、教授任命和晋升，或甚至对课程安排的控制。

2．扩张

受到人们日益增长的向社会上层流动（至少是流向上层的愿望）需要以及日益加剧的富于竞争的技术密集型经济发展需要的驱动，高等教育第二个根本的改革议程是明显的扩张。影响高等教育参与的扩张、高等教育机构数量的扩张和多样化发展的力量，主要有以下一些。

●传统的大学适龄人口（一般指的是从17、18岁到25岁左右）绝对数的增长（在拉丁美洲、非洲和一部分亚洲国家最为明显）。

●适龄人口比例的增长推动着高等教育的发展，发展的程度体现了国家传统、城市化程度、富裕程度、高等教育的出发点及饱和度。相对于美国、日本、加拿大及大部分西欧、北欧国家三分之一到二分之一的中学毕业生可接受高等教育而言，此比例只在5%～10%的那些国家，高等教育具有很大的扩张潜力。

●大学适龄人口的范围扩大了。20世纪90年代，许多工业化国家的大学适龄人口已经扩展到了中年人，他们为了职业提高、再培训甚至休闲娱乐而接受教育。

●个人平均接受高等教育量（或时间）的增加，它具有扩张和压缩的双重力量。一方面为扩张，包括：其一，知识本身的增加，现代全球化竞争经济所要求的技能水平和胜任资格的提高；其二，为了提高职业的地位（对本职业而言），更多的职业要求更多的高等教育证书持有人，如此强化了人们对职业继续教育的需求；其三，在较富裕的地方，希望接受消遣性或严格来说是消费型教育的要求在增长。另一方面，本章称之为压缩，主要有两点：其一，一些国家的短周期、非大学部分的高等教育机构相对发展；其二，大学内缩短获学位平均时间的努力，包括对“休学后返校”（学习二三年后休学）学生的“精加工”，如此做法，可以缩短传统大学中获学士学位的时间。

所有这些，意味着低入学率（低于传统的大学适龄人口中的15%）、高出生率和经济增长的国家，肯定会面临巨大的并越来越大的高等教育规模扩张的压力。但也意味着，人口增长较慢的国家，甚至那些高等教育参与接近饱和程度的国家，也可能面临其高等教育系统扩张的压力。

3．经费紧缩

20世纪90年代高等教育的主要话题是财政困难。1994年世界银行的报告认为“全球高等教育处于危机之中”。尽管“紧缩”在不同的国家具有不同的影响，但主要都由四个因素引起。

第一个因素是入学压力，特别是在中学毕业生数量增加、高等学校入学率较低和高等教育能力不能满足增长需求的国家。

第二个因素是公共收入日益短缺，世界上大多数国家包括工业化国家在内都存在这一问题。主要源于三点理由。第一，来自其他公共需求的竞争，包括基础教育、公共基础设施（含卫生设备和住房）、医疗卫生、公共秩序维护、环境稳定及修复以及扶贫。这些竞争对手中，有些具有政治上的吸引力，但更多的是缺乏高等教育所具有的可从其他方面得到资源的可能性。第二，许多国家不能再依靠过去的方式增加公共收入了，对曾是集中控制经济的国家，例如，俄罗斯、其他从苏联新独立出来的国家以及许多中、东欧国家尤其如此。这些国家过去主要依靠国有企业的流转税或增值税流转税是按产品或劳务在销售中的价格征收，增值税是按进货和售出的差额征收──译者注。，或者依靠自然资源消耗来保障公共目的的资金来源。然而经济私有化使得这种税收出现问题。但是，即使在发达的市场经济国家，个人的和团体的收入、个人的财产和商业交易，正在增加对税收的抵制并倾向于“逃避到”低税收管辖区去。第三，在俄罗斯、其他独联体国家以及非洲大部分国家，经济停滞甚至下滑。这种经济的停滞和下滑可能会有所好转，但会给公共税收造成很大的困难，即使具有主动纳税的文化传统、即使与税收征集相关的法律和技术问题可以解决，这种困难会依然存在。

第三个因素是许多国家公共部门经济紧缩背后隐藏的是政治方面的因素。在一些国家，公众对公共系统的僵化和低效率日益不满，相应地转向市场寻找解决办法，包括仍被认为是“公共的”部门的私有化、松散管制和分权。然而，这种做法引起了意识形态范围内的论争，新自由经济学和“好政府”的原则在西方多数国家有上升的势头，不能依赖所有的大的公共部门或政府支配的经济按苏联的某些方式进行自我解体，还有“其他的路”可走。

第四个因素是学习领域以适应最大需求而快速变化，这种变化的速度、程度，使世界上的教授和高等教育基础设施变得过时。在俄罗斯和其他中、东欧国家中，配备有太多的马列主义教授、过时的工程学教授、与政治强制性相关的语言教授，太少的市场经济教授、管理科学教授和多数社会科学学科教授。即使不出现以上所描述的近乎世界范围的公共部门的财政紧缩，这些国家的高等教育机构也会有很大的压力去改善大学传统上具有的能力，在那些首次对学生和用人部门的需求作出回应的国家更是如此。

4．市场取向

20世纪90年代及延续到下个世纪的改革趋向将是市场导向，而不是公共所有或政府计划和控制。3市场导向意味着：

●学费（回收教学成本的重要来源）和各种交费（指非教学成本，如学校提供的食宿）以及通过拨款、合同、企业培训等方式从校外获得的教学、科研经费；

●包括营利性和非营利性私立机构为高等教育提供的资助，这在拉丁美洲和东亚大部分国家较为盛行；

●地方分权，或中央政府放权于地方，就像俄罗斯和中国正在进行的改革那样。

●高等院校自治，或各级政府放权于高等院校。

潜在的这些导向是市场资本主义的优势和新自由经济学的原则，几乎在世界范围内都如此。如收取学费，把高等教育成本的某些负担由纳税人转移至学生及家长，或对学校提供的食宿进行近乎全成本的收费，或将学生贷款利息定为接近实际的市场利息，这些改革都依赖市场对表现出的价值和真实的交易予以选择。从一定意义上说，仅依靠政府的大学财政系统与必要的大学自治的结合，实则是精英主义、自我服务、对其服务的学生和提供资源的纳税人缺乏足够的回应系统。一种对学费依赖性的转移，即使只是部分的依赖，且以提供学生财政资助作为条件，以便维持高等教育入学，将实质上的影响从学校和政府部门转向了学生及其家庭。

高等教育向私立化过渡的部分原因，一是由于在利润驱动下的私立企业所具有的良好管理实践的影响，更是由于公立部门在传统上对高难度、高风险性决策缺乏足够的鼓励。大学和高等教育系统更加注意的是，好的人事工作、现金流动、市场定位、产品多样化和绩效，即使这些机构仍是政府所有的、主要由政府支持的、并将“公立”明确地定为其使命，它们也会更关注“私立的”而不是印在纸上的“公立”。

高等教育向私立化过渡看上去像是新自由经济学家的思路，其原因更多地可能出自投机性而不是意识形态上的。面对税收不可避免地要提高（否则就会难以征收得到），面对在所有的国家都引人注目的高等教育与其他公共需求的竞争，如基础教育、公众健康、公共安全、转移支付、公共基础设施，高等教育要么日益紧缩财政支持，要么增强对学杂费的依赖和发挥教师在参与企业性活动中的积极性。

5．责任

高等教育财政与管理的第五个议题是，人们普遍认为高等教育（尤其是著名大学）对学生或对政府、对广大公众所负责任不足。一些人认为大学轻视实践性或应用性知识，一些人认为教授忽视其教学责任，对本科生和他们不喜欢的学生尤其如此。据说，即使是最好的教授，也更加注意其学科发展，关注大学外的同行，而不是他们所工作的大学、最接近的同事或学生。

这些批评在一定程度上是正确的（尽管西方古典大学遭到这些批评已近一个世纪，这些批评也有夸大其辞和不正确理解的成分，但确实有些是真的），但其原因和可能的解决办法却是复杂的。在一定的程度上，对有关“责任不足”的批评当特别指向公立大学时，一般谈的是，成本与收益脱钩，公务员或终身职被认为是保护无能者和懒惰者。政治家和官僚们为了保存组织上的永恒而思考公共组织的维持或扩张，而不是考虑这些组织的有效性或组织使命的最大化。由于公立大学的收益是多方面的且人所共知地难于测量，所以公立大学的责任尤其成问题。要想矫正人们对大学不负责任的看法，特别要注意那些工作结果与工作动机不一致的问题。例如，强调教授教学责任的解决办法似乎应是改变奖励制度，但如果对院校或教授的奖励是根据所教学生的数量而定，其结果会是所教学生人数增加了，但学生实际学到的东西则少了，如果测评和奖励是根据教授用于教学与科研时间之比而定，其结果就会形成更多的教学型教授，而另一结果是，大学的学术声誉、学术地位降低，这是大学得到信誉的价值所在。但是如果用学生表现来衡量大学及其教授的责任，那么大学就会将选择最有能力、最有学习欲望、更富进取心的学生入学放在第一位。这也许是，但也许不是那些要求大学加强责任的人提出问题的出发点。

6．质量

本章的要点是谈高等教育财政与管理的改革问题，它与教育质量和学术质量密切相关。美国的决策人员正在增强对较高的效率的需求的关注（这是不可争辩的财政和管理改革的基本所在），既要求关注输入或成本，也要求关注输出或学习和学术质量。例如，根据学习效率的观点，高等教育效率的主要问题（至少在美国，但几乎可以肯定在其他所有国家也是如此），不在于如此多地谈论过高的费用，而在于学习的不足。5因此，提高效率的改革应该注意：

●有效的教学，包括良好的教学技术、适当的教学资源，如图书馆、实验室、科学设备、计算机和因特网的可利用性；

●适宜的课程计划，包括具有智力挑战性的、跟上时代的、与院校使命相适应的内容；

●有效的学习，包括学生对适当的学习时间和任务之间的协调能力，强调重点学习和聚精会神的能力。

世界银行的《高等教育的经验与教训》的报告认为，严重的质量问题源于过分拥挤（顾及了法律赋予全体中学毕业生上大学的权力而不顾学生准备状况或大学的承受能力），源于对质量或教学人员行为的不充分调控（部分地由于工资较低和较快地终身聘用），或源于与新兴经济需求不适宜、不相关的课程。因此，世界银行在20世纪90年代初期提出的提高质量的议题，就包括提高高等教育教学人员的胜任程度及其教学质量，增强课程的适宜度，加强对学生的评价与选择，提高如图书馆、计算机和设备等学校设施的普及使用程度和质量。