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我的主题是全球大学变革，至于“大学变革”，不仅仅是指大学本身的变化，而且是指组成大学的人的行为的变化，如领导者的行为的变化，当然最主要的是教职员工和学生的行为的变化，他们的行为共同给大学以定义、共同决定着大学的特点。大学作为组织，可以发展、合并、分离，增加新的专业，建设新的楼房，改变其财务报告制度，甚至还可以改名──但这些都不是真正的变革！而如果教师采用新的教学方法，或讲授新的课程，或与学生和社区建立了新的关系，或从事研究和创造性活动；如果学生有了新的选择，或承担了新的责任，或改变了学习方法；如果大学的管理人员有权力作出新的决定，或者按一套新的规则运作，并且这套新的规则会影响资助什么和不资助什么、解聘谁、奖励谁等方面的决定；那么大学才是真正发生了深刻的变革。
对全球大学变革的理解不可避免地会带有主观预设。我要报告的是我认为我了解的东西，但这不可避免地是通过我──一个美国人，一个美国的前大学校长，一个长期讲授高等教育经济与财政并从事这方面研究和写作的学者的视角来看的。很难将我所见的与我所想见的区分开来，也很难将我所见的与我认为我国和其他国家在高等教育政策方面所应该做的区分开来。那些“改革议程”报告往往都只是报告人的“个人愿望”。
最后，让我感兴趣的，至少在本章中感兴趣的，是那些有目的的也很棘手的，并且能引起高等学校领导人、国家以及高等教育学者们的关注和兴趣的变革。由各派力量包括政府部门、政党、董事会、校长、教授评议会或其他利益相关者共同所作的任何决策，本来都可以有其他选择。决策是有机会成本的，用经济学家的话来说，决策的机会成本就是指，由于没有采取其他决策所导致的利益损失。变革既不是由火灾、地震或政府预算的大量缩减等灾难引起的，也不是由一些意外的幸运事件（如获得意外的捐赠、学生利益得到改善等）引起的，而是出自深思熟虑的决定。当然这些决定有时是正确的，有时是错误的，但能作出决定都是不容易的事情。
大学变革是一个很大的题目，我已经将它定义为一个全球性的话题。但我在这里只想提三个问题，并对这三个问题展开论述。
第一，全球的大学在变革中有哪些共性、哪些趋同的方面、哪些共同的主题？
第二，引起变革，尤其是引起那些带有共性的变革的原因是什么？
第三，大学和政府应该如何应对？政府和大学的应对有什么本质上的差异？换句话说：政府或公众的利益与大学的利益究竟是趋同的还是相互背离的？为什么？这里暂且不论公众利益的代表者是政府机构、议会（人民代表大会）、政党、被选出的官员，还是学生和家长这个集体；也暂且不管大学利益的代表者究竟是大学校长、教师，还是董事会。
（一）全球大学所经历的一系列变革
或许在座的每一位都已经注意到了下面这一系列的变化，甚至还参与了这些变革。这些变革可能出现在中国，也可能出现在有幸来参加这次论坛的其他代表的祖国。我将列举如下12个方面的变化，我的列举不一定很全面，因为这只是我的研究，我承认其中有些是我认为应该进行的变革，还有一些只是我个人所观察到的。
1．高等教育参与的扩大。欧洲人称之为高等教育大众化，马丁·特罗大约三十年前就作了令人信服的论述。其根源在于使人们自己以及他们的孩子的理想民主化。人们也越来越认识到，高等教育是促进市民社会良好运行的一个发动机，它对个人的成长和发展起着至关重要的作用，也有利于全球经济和商业在竞争日益激烈的环境中更好地发展。
2．高等教育或中等后教育形式的多样化。在座的各位中许多都是世界最知名的大学的领导，我会非常敬重你们的看法，但不可否认的是，目前全球高等教育的变化中很多都与非大学形式的高等教育或中等后教育机构的设立、扩张及质量的改进相关，这些机构通常提供短期教育，并且职业性和实用性的倾向更为明显。虽然过去许多国家将大学和非大学截然分开，被称之为“双轨制”，但如今大多数国家都废除了这种“双轨制”，或者至少可以说，原来的界限不再那么分明了。事实上，当前也确实存在着与多样化相反的趋势，即大学漂移（university drift），也就是许多高等学校竭力仿效名牌大学的办学模式，以获得更高的学术声誉和更多的学术选择。但高等院校多样化的总趋势并没有改变：各类高等教育机构之间的差别是不可避免的，而且也是恰当的，因为有些高等教育机构的主要使命是为了实现高等教育的大众化，满足人们的入学需求，有些主要是为不同的行业或职业服务，还有些是以知识的创造和科学探究为首要使命的。
3．技术，尤其是通讯技术的广泛应用。关于技术对大学的影响，人们有过很多的预测和论断，我认为其中有些过于夸张和幼稚。虽然我认为，技术并不会完全改变大学生一起到教室来上课，并由专职教师（即教授）现场授课的“旧模式”，也不可能完全取代大学，但技术对大学确实已经产生了广泛的影响，并将继续改变我们所从事的学术职业的方式，削弱传统大学的主导地位。电子邮件和互联网已经使学术交流的方式发生了很大的改变，并且已经开始深入地影响教与学。
4．大学第一学位的合理化。这种变化对欧洲大陆和那些一直恪守严格挑选生源原则的大学影响最大，这类大学在整个20世纪都始终坚持从经过了严格的学术性训练后的中学生中挑选生源，并且这些学生获得第一学位的时间都很长。根据由各国教育部而不是大学校长签署的欧洲波隆那协定（Bologna Convention）及其他协定，欧洲的大学正逐渐将本科学制变成三年或四年，然后学生就可以继续攻读硕士学位。
5．本科课程模块化。与本科学位时间缩短和规范化相联系，将各专业或学科的课程“模块化”（modularization）或“打包”（packaging），将会极大地增加学生在大学之间甚至国家之间的流动性。
6．高等教育市场化。各种形式的高等教育（包括大学）受市场的影响越来越大，这些影响主要有：对学生在择校、转学、退学、毕业等方面所作决定的影响；雇主对所需人才的专业和学位的要求的影响；基金会和慈善捐赠人对拟捐助的高等学校和专业的选择的影响。（市场化的倾向明显受着上面提到的第4和第5以及下面将要提到的第7种变化的影响，与下面第11点中所定义的“私有化”有一定的联系，但这两种变化还是相互独立的。）
7．成本分担的增加。增加成本分担就是经费由过去全部或几乎全部由政府（纳税人）负担转向由家长和学生交纳一定的学杂费和（或）食宿费。
8．学生财政资助的增加。资助形式主要是根据经济情况调查结果（meanstested）发放的助学金和（或）学生贷款。经济资助对扩大高等教育规模、促进高等教育的参与显然是必不可少的（见上面的1），而在将成本由政府和纳税人负担转向由学生和家长负担的过程中所起的作用更大（见上面的7）。
9．大学和教师的企业化行为。因为人们期望高等学校能对社会和经济发展的需求作出更好的回应，同时又希望高等学校更少依赖政府的投入，所以也希望高等学校有一定的企业化行为：这就意味着高等学校也要推销自己，要对客户的需求作出回应，要了解客户所愿意支付的价格。
10．大学自治。因为人们期望大学更有效率，在经费上更少依赖政府（更有创业精神），而对学生、企业和整个社会的需求作出更积极的回应，所以大学被赋予了更大的自主权，而且人们也意识到，想通过遥远的、反应相对迟缓的、中央政府的自上而下的政策，来使大学完全实现这些使命根本就不可能。
11．“私有化”。上面谈到的许多变革都与私有化有关。“私有化”这个词更多地是用来表示一种趋势和发展方向，而不是指一种绝对的状况。私有化的含义包括好几个不同的维度，如所有权、使命、经费来源、政府干预的限度、管理模式等。有时候，一所私立大学也可能在很大程度上依靠政府投入，并受政府的管制和干预，因此它根本就不是一所真正的私立学校。相反，如果某所大学已经清楚标明是公立或政府所有，就得完全服从于政府的权威，但根据政府的政策可以享有很大的自主权，并且可以按私有企业的规范运作，并主要靠非政府经费来办学，那么这所学校其实就是非常“私立”的了。我所界定的全球大学变革中的“私有化”，既指要鼓励设立私立大学，但更多地是指政府的或国家所有的、和实际上由国家控制的大学的这种“私有化”。
12．董事会管理。由于认识到要加强大学自治，同时又要平衡校长、教师、学生和大社会之间的利益关系（议会、立法部门或人民代表大会依然是社会利益的无可争辩的代表），许多国家都在吸收美国的董事会管理模式。在这种管理模式中，大部分的管理权力都被赋予了董事会，董事会成员可以经过选举或任命产生，董事会享有决定高等学校发展的大政方针、任命校长的权力，同时将大学的运行管理权授予校长。
（二）普遍存在的“大”问题
尽管世界范围内不同的大学观察者所列举的问题会稍有不同，但我估计他们中的大部分人都会注意到上述这些变化，或者至少说是趋势。然而，更有意思的应该是我的第二个问题，或者说是第二大挑战，即为什么会出现这些问题或挑战呢？为什么会有这些趋同的变革呢？我在回答这些问题时，也许会表现出我作为一名经济学者和高等教育财政学者的偏好。我认为，我们之所以能够明显地看到一个世界范围的变化趋势，是因为我们都是在努力回应三个同样的大问题──而它们恰好都主要是财政方面的问题。
●财政困境。在工业化程度不太高的国家里，大部分高等学校都处在严重的财政困境之中，即使在最富有的国家里，大部分的高等学校好像也总是处在困境的边缘。而从某一个国家或社会的范围来看，这种困境更加引人关注。从根本上说，大学开支增长曲线是超过其收入增长曲线的，而增设新校和扩大招生，使包括中国在内的许多国家的高等教育财政条件急剧恶化。
●效益低下。不管面临怎样的财政紧缩，也不管收入是如何的不足，我们都有必要以最有效的方式去做好我们所做的一切，利用我们可能得到的收入实现产出或效益的最大化。对于大学而言，效益是一个令人捉摸不透的概念，但不管它是什么，它都是极其难以达到的，也许试图达到效益最大化的本身就是一种错误。
●不平等。要求我们的大学或是别的一些高等教育机构去作出自己的贡献以减少不平等现象是可以理解的，至少这些机构应该尽量去减少那些由于出身、社会阶层、性别、语言、种族和家庭所在地的不同而引起的在富有程度、收入、社会地位、成功机会和政治权力等方面的不平等。毫无疑问，高等教育是个体改变其出生状况、提升其社会地位的有力载体。但事实是，从统计角度来说，几乎在所有国家（包括美国和中国），大学的入学机会和学业成功与一个人的家庭出生状况都存在着很强的相关性。如果没有政策的干预，大学极有可能会保持甚至加速诸如收入、社会地位和权利等方面的不平等，因为这些不平等可以在代际之间传递。
虽说我重点讨论的主要是经济和管理方面的问题，但我并不否认在课程、教育方法等方面进行改革的重要性，这并不是说质量改进的问题不重要。事实上，没有什么问题比恰当的课程体系更重要（除非它只是涉及到课程教学和学习的方式）。但是，我们主要想强调的是教什么，怎样教得最好，这样说可能会有过分简单化之嫌，也许还会冒犯在座的已经厌倦了经济学家的啰唆的各位。如果发现我们的表述不准确，那并不是因为我们不知道需要做什么，而是因为我们缺乏资源，或是不能对资源进行最优的配置，或是因为我们无法扩大规模将所有应该受到教育的人吸收进来，或是因为我们没法做到足够公平，因而我们尤其应该重新矫正经济的不公平问题，因为经济中的公平与否决定着教育机会的有无。需求并不总是与经济相关的，但我可以肯定，出现的问题则主要是与经济相关。
1．普遍存在的问题之一：财政困境与经济的生存能力
我们先来看看全世界都面临着的高等教育财政困境。在所有国家即使是最富足的国家，高等教育经济生存能力不稳定的核心原因是收入和支出曲线的自然背离（特别是当高等教育收入以公共经费或税收为主时，情形更是如此）。对于财政困境的形成原因和解决办法的考察就自然而然地导入了我的第三个主要问题：究竟是什么引起了高等学校和政府间的利益差异？引起了他们对财政困境问题的看法和解决方法上的不同呢？从理论上说，高等学校的财政是可以健康运行的，也就是说，它们有足够的收入来支付它们的开支，至少是某些特定使命的开支。而政府，或是整个高等教育系统，或是社会则有可能陷入严重的财政困境，因为它们往往没有能力去满足日益增长的社会、政治需求，去满足创办更多大学所导致的经济的、公民的需求。这是解释高等学校之间、政府与部门之间的利益分歧的很好的例证，这些分歧虽然只是偶尔出现，但却是值得重视的。实际上，如果我们再深入一点考虑，就可以注意到“高等学校内部”在利益上的重要差异，比如校长之间、学院院长之间、教师之间、或是教师和其他人员之间、甚至是教师和学生之间的利益差异。同样，“政府内部”，如不同的部委之间、或是中央和地方政府之间也存在着类似的利益差异。
（1）高等学校所面临的财政困境
高等学校，理所当然地需要使其单位成本或是生均成本增长速度不低于同期的通货膨胀率。成本增长适当与否最终还是取决于收入的可获得情况，在相对贫困的国家，生均成本的增长率通常不会追赶或超过通货膨胀率。就面临的压力，即成本变化的驱动因素而言，各处的情形几乎都一样。引起成本变化的因素通常包括三个方面。第一，提高工资待遇。这主要出现在整个大范围的经济得到了真正的增长，增长速度高于通货膨胀率的时候，尤其是当教师的工资增长要“赶上”整个社会工资增长水平时。第二，开设新专业。这通常都会增加成本，而原有的费用就算是有可能，也不能足够快地被“周转和分配”过来。第三，改进质量。造成质量改进的压力的因素并不主要是那些期望得到更优质的教育并乐意为此付费的消费者──学生和家长，甚至也不是那些接受者或是潜在的雇主和用人单位，而是教育生产者或提供者本身，尤其是那些期望拥有更多计算机、学术期刊、研究设备和研究时间等条件的教师们。这在技术领域更是如此，因为在商品生产的经济中，技术有利于“减少成本”、“增加产量”，否则就不会有人购买技术产品了。但在教育中，技术主要会导致成本的增加，最终也许可以，但并不一定能够增加可观的产出来抵消成本的增加。
因此，当高等教育的生产性投入（如教授、技术、能量等）的成本比其他生产的成本和价格增长得快（也就是说，高于通货膨胀率）时，这种成本的增长趋势就无法由增加产出来抵消，生均成本的增长速度也会高于通货膨胀率。这就是通常所说的“成本病”，或者是非生产性部门，包括高等教育部门的成本相对上涨的现象。
在美国，成本和学费的增长高于通货膨胀率就有可能引起政治上的不稳定。政治家们和新闻记者们似乎并不关注学费的绝对水平，甚至也不关注生均成本的水平，然而当费用的增长尤其是学费的增长高于通货膨胀率时，他们就会十分关注。他们并没有认识到这样一个事实，通货膨胀率只是许多种价格上涨的加权平均数，因而一个不言自明的道理是，在考察到的所有价格因素中，几乎有一半的价格因素会高于通货膨胀率这个平均数，而只有一半会低于这个平均数！
财政困境事实上是由于成本和收益曲线相背离而引起的。如果清楚了这一点，我们就能够理解为什么在拥有巨额预算资金和巨额资产的大学里，也常常会出现停止某些并不是不可行的专业项目、裁减终身教授人数等做法。实际上，某个时期的收入情况、资产和财富的总量情况等其实都无关紧要（也许我有点夸大其词），重要的是收入转化为费用的速度究竟有多快，尤其是转化为大学管理部门也无法控制的费用的速度有多快。比如，在大多数中国大学校长们看来，纽约州立大学（SUNY）是比较富有的，但作为该大学的总校校长，我也确实经历过在不到六年时间里被削减掉两亿美元的财政困境，因此我们被迫痛苦地（对我是如此，对其他相关的人无疑更是如此）裁减一些终身教授，并且还采取了一些其他的、明显降低我们质量的措施。因为成本曲线是由州长们拨给教授和员工的工资和待遇增长情况决定的，但在当时，大学的收入并没有增加，因为州长和州立法部门拒绝支付这部分增长的费用，拒绝提高学费，而且仍然依据非常严格的计算方式进行预算拨款。这是我们意料之中的也是必须执行的。
（2）国家、政府所面临的财政困境
国家或政府不仅面临着高等学校生均成本上涨的压力，同时也面临着学生入学需求不断增长（这种需求的增长当然也利于整个国家）带来的成本增长压力。这种成本压力的加大在另一方面也是由以下条件驱动的：第一，人口的增长（在中国相对慢一些，在其他许多发展中国家则是非常快）；第二，中学毕业生数量的更快增长，因为条件的改善使广大的农村也提供了中等教育（这在中国和别的大部分国家都是如此）；第三，想接受高等教育和应该有权接受大学教育的人的比例的增长。这些有关高等教育容纳能力的压力，在一些国家非常明显，比如中国，某些国家目前刚好处在高等教育入学增长曲线的最陡峭阶段。
这些加速成本上涨的因素（中学毕业生人数的增长、中学毕业生中要求接受大学教育的比例的上升等）推动了高等学校不断上涨的生均成本进一步上涨，这就需要政府去解决理论上“双倍快速增长”的成本曲线问题，即使可以用私人财富来部分解决这个问题。
（3）政府的财政税收能力
既然办好大学需要持续不断地增加对大学的投入，高等教育管理部门也明白，要办更多的大学来满足社会的教育需求，且生均成本是不断增长的，那么政府怎么可以使其财政收入不断增长以满足这些需要呢？不幸的是，收入的自然增长曲线，尤其是靠公共收入为主的增长往往要缓慢得多。所有国家的公共财政收入通常来自于六个方面（这六个方面的比例在各国是有差别的）。
●直接税收，比如销售税、所得税、资产税以及特种商品销售税等。
●间接税收，即对企业征收的利润税和增值税，当然这也会转嫁到普通的消费者身上，最终性质也和销售税相似（在发展中国家以及“转型”国家中，对国有企业的征税不再可行，很多其他形式的税收又经常遭到抵制，因此这些间接税经常被转到通过一些商品或服务来征收，比如燃油税、农业税、能源税、电话使用税、金融交易税以及那些很难躲过当局的进口关税）。
●变卖国有资产（比如自然资源和国有企业）。
●政府对所提供的特定服务收取费用。
●从储户手中借款（这将会挤占用于其他生产性投资的经费，而且这些必须偿还）。
●过度发行货币（这不用依靠储户，而是依靠通过通货膨胀、货币贬值来掠夺人们的购买力，这对储户、对那些依靠固定收入的人们、对整个经济以及国家的信用水平来说都是一种风险）。
所有这些传统的筹集公共资金的方法都是很有限的，对于那些工业欠发达的国家，或是那些“转型”国家尤其如此。使收入问题更为复杂的是，在每个国家──这里又要特别提到那些工业欠发达的国家，或是那些“处于转型期”的国家──人们对公共资金的竞争日益激烈，以下的各项都需要从公共资金中开支：从小学教育到中学教育，到公共基础设施建设（水、公用设施、道路、电信）、住房条件改善、公共卫生、环境保护以及对老年人、儿童和其他没有谋生能力的人提供资助的社会福利等。
有两条结论正在日益被世界所接受，尽管人们接受时不太乐意且带有几分伤感。首先，通过税收、借贷或印刷发行货币等形式筹集财政资源的做法现在正变得越来越困难。其次，即使国家能够大幅度地提高税收（或者能够确保公共财政收入的大幅度增长），在分配这些稀缺的公共资金时，政府也不再会考虑把大学作为优先投入的重点。因此，不管公众和政府对高等教育多么有信心，大多数国家的大学都不可能从政府的财政收入中直接获得充足的资金来解决所面临的财政困境，尤其是当显著地提高接受高等教育的人口在整个人口中的比例时，情形更是如此，比如中国大学目前面临的状况。
（4）解决办法一：降低成本以减少收入和支出之间的差距
减少收入和支出之间的差距的一个有效方法当然是降低成本，这正是大部分国家的政府要求它们的大学（至少是公立大学）去做的，或是要求它们做得更好的（这让我想起了纽约州立大学削减两亿美元的事情）。但我不得不承认，这种做法很有讽刺性，因为在经济的进一步发展中，我们可以感受到，无论怎样降低成本，并不会减少政治家们所钟爱的或喜欢的任何专业项目，不会缩小招生的规模，不会关闭任何在政治意义上受欢迎的校园，或是实质性地裁减掉任何人员。实际上，当高等学校面临财政困境时，大多数高等学校的大多数校长们认为他们已经，而且早就已经开始努力地、明显地降低成本了（只不过是“成果不显著”）。当然，我们总能找到优先权最低的活动和项目（不管它们究竟会有多么重要）并考虑终止它们，这是另外一种潜在的降低成本，正如企业中总有某人某事会比其他的人和其他的事效率低下一样。许多大学也许已经非常接近（或是已经超过）经费削减的极限了，这里的极限指的是还不至于危及大学的使命和质量的限度。
（5）解决办法二：寻求非政府经费投入
另外一个也正在逐渐被全世界所接受的结论是，对于大学本身和所有希望得到大学教育的潜在的大学生们来说，高等教育的财政生存能力需要非政府资金，即非税收资金的支持。这些资金只有来自于以下的几个方面：
●学杂费；
●对由大学或政府提供的食宿按全成本或接近全成本收费；
●通过开设特别课程、开展资助研究和合同研究的方式，有偿提供教师的时间和专业技术（包括出售和租赁大学的资产，如大学的声誉和设施）；
●慈善机构、校友、朋友、公司或基金会提供的捐赠。
在这些形式中，最具有活力的──然而从政治的角度上讲又是最容易出问题的──当然是收取学费，或是成本分担。我们可考察一下过去十年中成本分担所带来的巨大改变。
在中国，所有大学都一度是“免费的”。更确切地说，上大学的费用是由政府通过直接税收和间接税收承担的。但是自从1997年以来，这种费用中的一部分是通过收取学费由学生家长承担的，另一部分则越来越多地由学生通过助学贷款和勤工俭学来承担，虽然这一部分的比例还很小。
在美国，私立大学每年的学杂费可能超过3.5万美元，而在公立大学，仅学费一项开支也在4 000～6 000美元之间，另外还得加上8 000~10 000美元作为学生的食宿和其他生活费用。
在欧洲，虽然欧洲国家相对要富足一些，传统的大学教育是免费的，但是面临学生和政治左派的强烈反对、面临来自政府的财政收入的限制，荷兰、葡萄牙、英国（1998）以及奥地利（2001）等也相继迈开了实行成本分担、收取学费的第一步。
在俄罗斯和大部分的独联体国家，在东欧和中欧的许多国家，接受高等教育仍然被看成是一种特权，而且依法规定大学教育是免费的，但它们大学的全部收入中仍然有25%～30%来自于学费。其诀窍在于，限制有资格接受免费高等教育的人数，只是那些通过了严格的大学入学考试、获得了最高分数、第一次进入大学进行全日制学习的学生才能免费。而参与“公平游戏”中的其他人就得自己交学费，不管他们的成绩、潜力或财政需求如何。
在撒哈拉沙漠以南的非洲，正如中国一样，许多国家实行的都是完全国营的和完全由国家控制的生产和资源分配形式，高等教育也被认为是一种特权。但现在的问题是，国家根本不再有能力征收到税款来支付教育经费，大学开始变得越来越破落，那些通过了入学考试、得到了足够高的分数进入大学学习的学生，其中的大部分都来自于相对富有的城市家庭（他们的食宿费，甚至直到最近他们的零花钱也由国家支付）。2002年年初召开的有10个东非和南非国家参加的会议，主要的议题就是讨论成本分担的必要性和公平性──虽然这在政治上要冒一点风险。比如，为了更好地应对过去一二十年里给很多非洲大学造成惨重破坏的财政困境，乌干达的马克里尔大学（Makerere University）正在积极地推行“双轨制”，即接受免费大学教育的学生的比例不得超过录取学生总数的20%，而其他学生则必须为自己接受大学教育（自愿地）付费。
再回头来看看中国的情形。在1997年，中国也意识到了这种模式的潜在的不公平性，甚至是潜在的腐败性，于是打破了这种模式，并开始尝试向所有学生征收小额学费，官方的材料解释说，大学教育能够带来很大的个人收益，所以家长和学生应该乐于支付这种学习费用。
在全世界来看，尤其是在拉丁美洲和东亚的许多国家（比如巴西、菲律宾、日本和韩国），完全依靠或主要依靠学费的私立高等学校开始出现了，这些私立高等学校都是经过政府批准和鼓励建立的，有些甚至还得到了政府的资助，因而我们也能注意到支持高等教育财政责任的转移趋势，即从政府和纳税人转向家长和学生。
2．普遍存在的问题之二：效率低下
（1）效率与资源配置
全世界面临的第二个大问题就是效率低下，简言之就是“把可用的经费用在不恰当的地方”。财政困境是大学不能获得与其规模和使命相匹配的充足的收入，效率低下则是指对可能获得的各种收入的错误分配。显然这两种情况是有着紧密联系的，比如，如果能部分地解决财政困境的问题，那么也就能相应地提高效率。
传统的对于资源优化配置的检验标准是，当资源被分配以后，没有任何的其他重新分配的方式能够带来更大的利益。也就是说，高等学校不能通过在不同的学院和系中重新分配预算资金、在教学、设备维修和管理等方面重新分配资金而“做得更好”；院长不能通过在各系间重新分配预算资金、系主任也没法通过在不同专业的教师之间重新分配预算资金而“工作得更好”。
因此，效率低下完全是与资源配置相关的，并且行政意义和管理意义上的提高效率也都是与资源重新配置相关的。由于在大学中被认为是可以重新配置的资源主要是人，即教师和员工，因此，为了追求高效率而采取的一些管理行为都经常遇到来自人的很大的阻力，比如：
●人力资源转移──某个系或专业有教师离职了，领导聘用新的人员来接替他们的职务；
●教职员工人力资源调整──这就意味着要进行新的培训，而更为困难的任务是要求这些教职员工很快养成新的行为习惯、适应新的行为方式；
●通过解聘或是鼓励生产能力已经下降的人员退休而创造更多的聘用机会（有时解聘也并不是因为被解聘者本身有过错，而是因为对他们的要求有了改变，从而使他们过去所接受的培训不再适用）；
●将过去用来支付人力资源的经费转用于设备更新、购买新的设施或者用于设备保养。
在任何组织中作出这些决定都是很难的。在大学里则会更难，因为大学里的资源最优配置并不仅仅是一个由大家普遍认可、有技术规范的生产过程，而且是一种学术判断。学术判断历来都是充满争议的。教师们以及院长们（正如大家所知）都很善于争辩，善于抵制变化，他们真诚地相信自己在整个学术生涯中所做的一切都是重要的、高尚的，他们还会认为所有新的标准都是无关的，甚至是不高尚的（比如“市场需求”这一标准就很容易引起这些方面的问题）。所有这些关于配置和重新配置资源的决定，经常使人们感到失望和受威胁，因而，在大学这种珍视谨慎行事和达成一致意见的组织中特别难以贯彻，因为最终的决策者，即校长、学院院长和系主任等虽然说不上是完全由选举产生的，但主要是由选举产生的，当时的投票者本来是希望被选人员能给他们以回报的，而现在他们可能会认为自己是这些强硬政策的最委屈的受害者。
各地大学都具有的这些特点能更好地帮助我们解释全世界大学，尤其是那些公立高等教育系统所面临着的相互交错的财政困境和效率低下问题。正如上面所讨论的，解决财政困境的一种方法就是获取更多的收入，而另一种不同的方法就是提高效率。由于提高效率的做法存在着行政上的执行难度，同时也容易给个人造成伤害和痛苦，在高等学校更是这样。因此，一所资金不足的大学的校长（在我们当中，谁会否认自己所在的大学资金不足呢？），最要紧的做法就是尽力通过开辟新的收入渠道来缓解财政困境，至少要去思考扩大收入来源的办法。这样，我们首先就要去和中央部委谈判：即让议会和立法机构把我们当做“特例”，用不同于对待其他兄弟院校的特别方式来对待我们的学校；或者，也可以期待慈善机构为我们提供新的收入来源；同时还可以要求增加学费，以作为艰难的资源重新配置手段的替换方法；也可以减少开支，但这经常意味着要裁减教师和员工。然而，令人尴尬的是，如果通过降低成本或裁员的方法就能很快地解决收入不足问题的话，也就证实了政府一直以来就对大学持有的那种怀疑和偏见：大学是低效率的。
另一方面，所有国家的政府，由于某些好的理由，尤其是政治上的便利，很容易给一些大学扣上效率低下的“罪名”。因此，政府领导人就很有理由拒绝对大学增加投入，他们会认为，如果大学能够提高效率的话，就不再需要额外的投入了。（领导们甚至还经常以同样的理由阻止大学提高学费，因为从政治意义上说，学费上涨是不受欢迎的。）就算不从政治角度来谈预算问题，因为预算问题从来都是不好考查的，政府领导和经过选举产生的官员们还是可以提出一些并非不理智的，相反还比较令人信服的甚至是仁慈的理由，因为校长们需要政府的参与来使这些艰难的，但也是必要的决定得以作出。如当政府提供的资金明显不足时，校长们和其他的学术管理人员就被迫要作出一些原本就应由他们自己（校长和系主任们）作出的艰难的决定，当然在正常的学校决策过程中，政府的意见不会有太大的影响力。实际上，这也是多数校长在各位副校长和学院院长身上玩的一个“小花招”，即通过削减经费，强迫副校长和院长们放弃一些低优先权的活动以及低优先权的教师和员工，从而使他们能腾出经费来从事一些具有高优先地位的活动。
（2）效率与大学自治
即使我们承认大学领导人有时需要政府的鞭策才会放弃那些低优先权的事情，但是真正要决定该削减什么、要增加什么、要中止什么时，最好由大学自己而不是由政府部门作决定，这是普通的管理智慧，至少从私立大学的角度来看是这样。在以私有化和市场为特征的经济体制中，人们认为，只有大学自治才能使效益最大化。人们通常还认为，政府尤其是集权政府，总是远离实际情况，因而不会了解不同资源配置决策所带来的全成本和预知收益。最理想的选择是，尽可能让真正的第一线人员去决策。
就拿“成本分担”来说，也经历了一个变化过程，把大学经费预算的权力交给大学，也就是说，增强大学自治，是全球大学变革的一个重要方面。增强大学自治通常包括以下几方面。
●增加大学经费（不管经费是怎样获得的）开支的自由，允许大学根据实际情况将经费用于不同的用途，比如，允许大学将裁减教职工所节余的工资用于购买设备或其他用途，反之亦然。
●有权自主决定缩减甚至完全取消某类专业或某些活动，包括裁减对高等学校没有多大价值的员工，以积聚可以重新配置的资源，当然这要在遵守劳动合同和雇用惯例的前提下来实施。
●有权自主聘用教职工并根据大学的使命来决定聘用条件，这就意味着可以按劳动力市场行情来采取差别工资策略（而不是像传统大学那样采用大致相同“水平”的工资），或者按需要而不是按公务员条例来聘任教职工。
●有权自主签订合同，必要的时候可以适当负债（比如为改善条件和设施、改善资本运营状态而进行必要的投资和建设）。
●不仅有权支配“节余经费”，而且可将它们带入下一年度和将累积的节余用于投资，而不用担心会被政府官员认为这所大学根本不需要那么多钱，也不用担心政府官员会将这些节余经费用于其他的公共事业。
另一方面，高等学校的利益与公众的利益并不总是一致的──我在前面的问题中也谈到了大学和政府之间的利益背离。大学校长对政治和社会问题都很敏感，他们的行为也会非常得体，校长们要在经费不足、学术竞争压力很大的情况下来协调大学的多重使命。因而，不论公共利益有多大或有多么重要，也不能期望由大学校长们来考虑大学的社会责任。应该由代表全体公民利益的政府来使大家明白，大学的某些活动可以带来公共利益或社会效益，如提高农村或少数民族或其他弱势群体的入学率；为地方经济社会发展服务；或给社会带来经济价值的“外溢效应”等，这些都不能指望校长们尤其是不能指望院长们和系主任们在作出决策的同时就考虑到这些重要的效益。在上述情形中，真正的优化可能需要政府的干预：对某些项目进行补贴以降低明显的成本，或对大学的自主资源配置权作一定的限制，以期实现大学资源的社会优化配置。
3．普遍存在的问题之三：不平等与扩展入学的目标
高等教育中的第三个大问题是不平等，这也是大学教育所面临的一种挑战，因为人们期望高等教育能改善所有人的生活。为了应对这样的挑战，大学必须努力降低大学参与、学业成功与父母收入、父母教育程度、性别、语言、种族、居住地及其他与生俱来的条件之间的相关性。如果高等教育参与和这些特征紧密相联，就会让那些与生俱来的条件优势长久地产生影响，甚至会加剧人与人之间的不平等。
高等教育财政的全球变化趋势与高等教育参与（即入学）之间的相互关系并不是一个简单的问题。成本分担，尤其是过去由纳税人负担的教育经费转向由家长和学生分担的发展趋势，可能会明显地不利于低收入家庭、农村和少数民族家庭学生参与高等教育，因为他们不仅没有钱，而且还有不愿借钱的文化传统，即使经济回报可能会很可观，他们也不愿意去筹借款项来做必要的投入。这也就是实行成本分担的同时还必须采取一系列的配套措施的原因，这些措施包括根据经济状况调查结果向贫困生提供助学金、向贫困生提供申请手续简便的学生贷款等。政府和大学也要加强宣传，要让学生在中学阶段就知道助学金和学生贷款对他们很有意义，并且他们也能够申请得到。
进行经济状况调查（means\|testing）很困难，也很费钱，在缺乏有关家庭收入和财产登记的可靠资料的情况下尤为如此，而且这种缺乏在发展中国家和所谓经济转型国家是很常见的。其中许多国家都在寻求“家庭付费能力”的替代性指标，这些国家不像大多数发达国家和技术先进国家那样，有很容易获得的、可信的、有关收入的资料，并依此来决定个人所得税和缴纳养老保险。但无论如何，真正既公平又成本有效的办法几乎还没有找到。另外，既能促进大学参与又能让放贷机构（银行或政府）赢利的学生贷款现在还很少见。高等教育财政的国际比较领域（这是我的主要研究方向）中随处可见的是众多学生贷款失败的案例。中国和其他国家一样，正在完善学生贷款，以更好地实现两项看来似乎有点矛盾的目标：第一，让青年人借贷，以使他们能够上得起大学，否则就不能实现上大学的梦想（这种学生贷款意味着学生可以借款而无须家长签名担保）；第二，真正建立一个完善的贷款回收网络，促进高等教育质量的提高和数量的扩张。
因此，财政困境、效益低下以及不平等这三大挑战似乎是全球大学变革中的核心问题。全球的大学和高等教育不仅要应对大学组织结构难以改变的挑战，还要面对变革所遇到的两难问题的挑战。对此两难问题举例如下。
●要通过成本分担来补充政府经费的不足；又可能会不利于扩大高等教育的参与。
●为了化解政府投入不足的危机，鼓励教师从事一些营利性活动；又可能使他们偏离大学的核心使命（教学和科学探究），使教师疏于专业活动。
●想让越来越多的中学毕业生上大学；又不想增加更多的政府投入，也不想使大学人满为患、质量下降。
●通过增加“非大学”形式的机构实现高等教育的多样化，可以增加青年的入学机会，并为他们提供某种形式的中学后教育；但又易于使他们进入收费低廉、声誉不佳的学校。
●将中央的权力下放给地方或地方董事会可以使地方有更大的权力；但又容易导致政治上的不稳定及微观管理的失控。
●高等教育财政向着政府“总付式”（lump sum）预算方向改革，增加大学最大限度地重新分配资源的经费使用权；但又会发现大学校长、院长和教师在使用经费时，其优先考虑会与经济和社会的需要有一定的距离。
●学生贷款面向全体学生，尤其在贷款不需要家长担保且利率优惠时，可能有助于学生自我投资于高等教育，提高高等教育的入学率；但又可能会导致很高的拖欠率，很低的回收率，以至于政府不得不缩小贷款规模甚至停止学生贷款。
全球大学变革是很好的而且是不可避免的趋势，但同时也是很复杂的，对此我们需要警醒、清晰判断和注意平衡。最重要的是，全球的大学变革不仅需要大学校长、教师、学生以及高等教育研究者的持续关注，也需要教育管理部门的负责人和有远见的政治家的关注，由高等学校、校长、教师组成的一方与由学生、家长、企业和社会组成的另一方之间的利益平衡，最终还是必须通过这些变革来实现。 |
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