高等教育中介组织概念的提出

“高等教育中介组织”并不是一个公认的确切术语。中文中的教育中介组织的概念主要来源于对“intermediary bodies(中介团体)”、“buffer organizations(缓冲组织)”英文名词的翻译。

“中介组织”和“缓冲组织”的英文概念最初来自于伯顿·克拉克。他于1983年从高等教育系统与国家、市场和学术权威的整合的角度，提到了高等教育领域内的“缓冲机构”。由于这个机构“了解高等院校”，“同情它们的需要”，并为它们向政府讲话，所以可以把它作为学术权威协调的一种方式，连接大学和政府。因此，最初的“缓冲”型中介组织的范围只限于政府与大学之间由学术专业人员组成并具有协调功能的团体或组织。同时他还提出了，如果要保持高等教育系统内各部分之间的相互制约和平衡，除了系统高层机构本身应该多元化以外，应该发展中层机构，在中央主管部门和许多基层单位之间起调停作用和缓冲作用，以免发生过度激烈的碰撞。他认为，20世纪高等教育最重要的发明是它的组织形式，即通过中层机构来缓和中央集权控制的主要结构本身。

对教育中介组织的界定

国内研究对教育中介组织的界定也很多。杨晓江对此进行梳理之后，认为有如下几种定义。

(1)“缓冲器”说。中介组织是处于政府和大学之间连接两者：而又缓解两者矛盾的组织。

(2)媒介说。夏天阳下的定义是，“教育社会中介组织，是在教育、社会活动中和法定程序上起居间媒介或合法介入的组织。”这里强调了两点：一是中介组织是一种“媒介”，介于两者之间；二是中介组织是一种合法的组织，它的介入受一定的法规、政策保护。其中，媒介的地位是合法介入的前提。

(3)间接管理机构说。贾群生认为，中介机构不仅仅是政府和大学之间的缓冲组织，而且是“政府和大学之间的，对高等教育不具有直接的行政权力，但对高等教育管理产生重大影响的组织。”他认为中介机构对高等学校并不具有直接的行政权力，但同样对其有着影响。这种影响是非权力性的、间接性的，却同样具有“管理”的职能。

中介组织的功能

盖伊·尼夫(Guy Neave，1992)按功能将中介组织分为三类，具有经费分配权力的组织机构，如英国的UGC；具有咨询和协调功能的组织机构，如捷克的大学协会；提供讨论和辩论场所的组织机构，如比利时大学委员会。而根据阎光才的研究(1997)，中介组织的职能主要分三类，依次为决策研究和咨询功能、监督和协调功能以及信息服务功能。某个中介组织可以身兼数职，如现在英国的高等教育基金会，既承担为大学拨款的任务，又负责对大学的评估监督工作。

中介组织是否是非盈利组织？

另外，提到中介组织，我们会联想到现在经常谈到的留学中介机构，这些机构算中介组织吗?这其中又掺杂了对中介组织是否是非盈利组织的讨论。在美国就有14个外国学位证书评估机构，但是只有两家注册为非盈利性机构，而其他则为盈利性机构，和一般的市场中介一样。尽管它们是面向劳动力市场服务的，但是它们主要涉及与高等教育事务有关的活动，与大学联系比较紧密，在大学和就业市场之间开展服务活动，所以应该被认为是高等教育中介组织。因此，判断某个组织是否属于高等教育中介组织的标淮不在于组织的性质，而在于组织活动的范围和活动内容以及所起的作用。

改革开放后高校的改革

在改革开放以前，高校和其他社会企业和组织一样在计划经济体制下为政府牢牢把控，还不具有独立法人地位。高校与政府之间是一种依附关系，而高校与其他社会组织的联系也是通过政府的政令来进行。20世纪70年代末80年代初，中国的高等教育体制和其他社会体制一样开始酝酿着改革。1979年初，全国教育工会恢复活动，各地方和学校的教育工会组织也相继恢复或新建。1983年5月，中国高教学会成立。1984年11月，中国高等教育管理研究会成立。1985年，全国高等学校后勤管理研究会成立。同年12月，中国高等学校科研管理研究会成立。《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布以后，由国家教委组建、国务院批淮建立的国家宏观教育研究、决策咨询的机构──国家教育发展研究中心也于1986年建立。1989年，国家教委直属高校工作咨询委员会成立。

20世纪80年代建立的这些中介组织，虽然可以归入高等教育中介组织的范畴，但是从其类别来看，多为学术型的研究机构和辅助政府决策的咨询机构。高等教育中介组织的发展很不平衡。

教育社会团体

截至2000年，教育部管理的教育社会团体有133个，其中属于高等教育类的有33个。这33个高等教育社会团体按性质又可分为三类。第一类为一般协会、研究会组织，如中国学位与研究生教育学会、中国高校校办产业协会，共计5个。这其中有两个社会团体身兼双重身份，既是社会团体，又是教育部的直属单位。它们是中国高等教育学会和中国教育国际交流协会。第二类社会团体是大学的教育基金会，现已注册的有北京大学教育基金会和清华大学教育基金会，共两个。第三类则是一些大学的校友会，现已注册的有26个。

中国高等教育中介组织的特征

首先，中国高等教育中介组织发展不平衡，独立性不强。从目前的情况来看，中国高等教育中介组织多是自上而下由政府建立或政府支持的组织，社会自下而上建立的中介组织较少；中介组织的类别不多，主要是咨询、评估和留学中介服务。当然这些都与中国的现实发展相关。在市场经济建立之初，绝大多数中介组织是政府为了改变政府职能适应经济体制转变而设立的。譬如教育部的直属单位，原来就是从行政机关划到了事业部门，但是由于人事、资金来源等各方面原因，这些事业单位与政府行政部门还有着千丝万缕的联系。而对于注册为社会团体的中介组织，根据政府关于民间组织登记和管理条例的规定，任何社会民间组织的登记注册，必须挂靠在某一个党政权力机关作为它的主管部门，作为主管机关的权力机关必须对该组织负有政治领导责任。譬如1996年创办的国家留学基金管理委员会，其主要领导成员由教育部任命或调配，现在的基金委主任同时又是教育部国际司的司长。

治理

治理一词的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各个不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。

治理的英文是governance。在高等教育管理中，有两个英文词来表示“管理”。一个是governance，另一个是management。在中文翻译时，对这两个高等教育管理的区别在于，前者指高等教育的宏观行政管理，而后者多指大学微观的组织管理。

高等教育治理与高等教育行政管理的区别

首先，高等教育治理所需要的权威并非一定要来自于政府机关；而行政管理的权威必定是来自政府。高等教育治理的主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作。治理是一个比政府行政管理更宽泛的概念，对于市场经济条件下的高等教育系统而言，如果要高效而有序地运行，也许可以没有政府的统治，但却不能没有公共机构的治理。

其次，高等教育治理和高等教育行政管理在管理过程中权力运行的向度不一样。政府行政管理的权力运行方向总是自上而下的，它运用政府的政治权威，通过发号施令，制定政策和实施政策，对高等教育事务实行单一向度的管理。与此不同的是，高等教育治理应该是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对高等教育事务的管理。高等教育治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。这种管理理念对于大学这一比较特殊的社会组织有着重要的影响。高等教育治理所拥有的管理机制主要不是依靠政府的权威，而是合作网络的权威。其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。或者说这种权威不同于传统权威社会中的个人权威(专家、领袖)、行政权威，而主要是通过基于诚信之上的相互认同达到的“可信”。而且这种权威是多元的权威，其形式不是外力要求的束缚，更多的则是内外合作、得到自觉认可的“服从”。

高等教育治理和高等教育中介组织

高等教育治理理论的引入，与高等教育在社会的特殊地位有关。由于其传统的大学自治理念，对于政府的完全计划有天然的排斥。同时由于其产品是受教育的人和知识，完全的市场运作机制也不适用于它。完全的国家政府行政管理对于高等教育而言是不足也是不可取的，而完全的市场协调也可能导致市场失败、学校之间的恶性竞争。鉴于此，高等教育的治理也许是更契合高等教育特点的第三条管理之路。

另外，高等教育领域也需要民主化。民主化是我们这个时代的政治特征，也是人类社会不可阻挡的历史潮流。民主化的基本意义之一，就是政治权力日益从政治国家返还公民社会。政府权力的限制和国家职能的缩小，并不意味着社会公共权威的消失，只是这种公共权威日益建立在政府和公民相互合作的基础之上。