自中国决定实施改革开放的政策以来，经济体制使开始了由计划经济向市场经济的转变。市场经济体制的逐步实施给中国的经济和社会发展带来了极大的活力，从而使其经济和社会进入了一个高速发展时期。

然而，由于长期以来计划经济的模式已在人们的头脑里占据了根深蒂固的位置，同时不少人对市场经济也还缺乏全面正确的理解，因此在处理教育领域中的具体问题的过程中常常存在着对市场经济的误解。一些人仍然习惯于计划经济体制下的工作方式，另一些人则走向了另一个极端，片面追求市场经济的“自由放任”。为此我们有必要深入探讨一下市场经济与教育相关的一些基本概念，目的在于为全面地把握市场经济条件下高等教育运行机制的真话奠定概念的基础。

公共产品与准公共产品

我们可以把社会总产品分成私人产品、公共产品以及介于它们两者之间的混合产品。与纯粹私人产品相比，纯粹的公共产品有以下三个主要特性。

第一，效用的不可分割性(non-divisibility)。私人产品的一个重要特征是它们可以被分割为许多能够买卖的单位。私人产品的总量等于每一个消费者所拥有或消费的该商品的数量的总和。而公共产品则是作为一个整体提供的，不能被分割为若干单位分别提供给不同的消费者。任何一个消费者实际享用的公共产品的数量就是该公共产品的总量。公共产品具有使社会共同消费、共同受益的特点。

第二，消费的非竞争性(non-rivalness)。对于一般的私人产品，当增加一个消费者时，其边际成本不等于零，这就是消费的竞争性。但对于公共产品则不然，在一定条件下，增加一个消费者不会减少任何一个人对该产品的消费量，生产的可变成本并没有发生变化。这种消费上的非竞争性来自于商品的不可分性。某个人或某个群体对公共产品的享用不会妨碍或减少其他人或群体对这种产品同时享用，即新增加的消费人数所带来的边际成本为零。这就是公共产品的“非竞争性”。

第三，受益的非排他性(non-excludability)。

准公共产品

在现实生活中，纯公共产品并不普遍存在。一些产品虽然具有消费的非竞争性，但在技术上却能够实现受益的排他性；而另一些产品虽然不具有消费的非竞争性，却因排他的成本过高而很难在技术上实现受益的排他性。这些都既不是纯公共产品，也不是纯私人产品。实际上纯私人产品和纯公共产品可以被看成是一个产品属性的两个极端，基于这两极之间的具有公共产品的部分特性的产品是混合产品，也称为准公共产品。

“拥挤性的公共产品”就属于这种范畴。它是指虽然某种产品的效用可为全社会所享用，但由于消费者数量的增加会导致拥挤，使得每个消费者从中所获得的效益下降，即消费上具有一定的竞争性。举例来说，名义上一地区的儿童均可进入某所小学就读。但实际上随着就学儿童人数的增加，班额可能会提高，师生比可能会下降。当学生数量增长到一定程度而学校办学条件又不能相应调整的时候，学生所能享受到的教育服务质量将受到影响，这时的边际成本是正的。

外部效应

一种与公共产品密切相关的概念是“外部效应”。所谓外部效应是指某些产品给生产者或消费者以外的人带来了影响，而生产者或者消费者却没有因此承担应有的成本或者获得应有的补偿的现象。外部效应是未反映在价格中的成本或利益。当生产或消费的所有作用没有被包括在市场价格中时，当生产和消费给他人带来非自愿的成本或收益，而这种成本或收益并未由引起成本或接受收益的人加以偿付的时候，就产生了外部效应。外部效应有积极的，也有消极的。例如，教育是典型的具有外部效应的产品。人们通过投资教育可获得个人的种种直接收益，例如终身收入的提高、工作选择机会的扩大，等等。但受过良好教育的公民无疑也可给全社会带来广泛的利益。另一些产品则具有负的外部效应。即，这类产品会使生产者和消费者以外的社会成员遭受损失，而这些损失未能体现在成本费用中。例如，将生产过程产生的废物倾倒到江河湖海中带来的污染就是典型的成本外部化的例子。不难看出，公共产品具有巨大的外部效应，而有外部效应的产品并不一定是公共产品。因此，外部效应是比公共产品更广泛的一个概念。

“公共的悲剧”

那么，能否通过个人之间自愿协商的方式进行公共产品的融资呢?在一般情况下是不可能的。因为公共产品所具有的非排他性，人们会认为无论是否付费都可以享受到公共产品的好处，因此一般人不会有自愿付费的动机，而倾向于成为被经济学家称作的“免费搭车者”。然而一个不容否认的事实是，如果所有社会成员都逃避对公共产品进行成本分担的责任，那么公共产品的生产将没有任何资金来源，结果将是没有任何一个人能够享受到公共产品的好处。这就是早在1740年就被戴维·休姆(David Hume)称之为“公共的悲剧”的出现。所以对公共产品采取自愿合作分摊成本的方式常常会导致公共产品的供给不足，在拥有众多成员的社会，情况更是这样。

公共产品的有效供给

我们已经谈到，由于一种公共产品是共同消费的，如果有效数量的产品被提供的话，所有消费者的总边际价值必定等同于边际成本。市场提供一般不能达到这样的结果，因为市场过程不能准确地揭示消费者对公共产品的需求。另一方面又没有任何机制能确保纠正市场所带来的失灵。因此，怎样提供具有公共产品特点的产品涉及到在两种不完美的机制之间的选择。对于公共产品，不管各个消费者之间税收如何分配，只要满足总合条件就可达到对资源的有效配置，而个人的边际条件则是不重要的。因此如何在社会成员之间分配公共产品的成本和收益，被看成是一个公平问题。经济学理论认为，为了有效率地配置社会资源，纯私人产品应该由私人部门通过市场提供，纯公共产品应该由以政府为代表的公共部门以非市场的途径提供。而对于介于私人产品和公共产品之间的准公共产品的供给，则应该是市场供给和政府供给相结合。这种结合形式既可以是以私人部门通过市场途径为主，也可以是以政府部门的直接提供为主，还可以是由市场提供，而政府部门填平补齐。

准公共产品的供给

政府对准公共产品的支持范围和程度一直存在着争议，这也决定了人们对政府筹资的态度。如果没有外部效应的成分，那么就应该由私人市场提供。但是如果有外部效应，则混合的筹资方式是必要的。向使用者或者消费者直接收费，而不是完全依赖税收，能产生充足的收入，弥补政府财政的不足，为准公共产品的供给提供资金。由税收来补充并结合直接使用者费用应该是融资的方式。然而，由于对私人利益和公共利益没有科学和客观的度量方法，而且人们的价值判断也是干差万别的，所以不同政府对准公共产品的生产组织和筹资方式也是不同的。例如，美国、日本等国的高等教育经费相当一部分来自于学生的学费，而欧洲许多国家高等教育的资金主要来源则是一般税收。人们免费或者缴纳很低的费用就可享受到高等教育。

教育的属性

由于绝大多数类型的教育在技术上是可以实现排他的，并且教育还具有“拥挤的公共产品”的特性，因此西方经济学家大多将其看成准公共产品。任何教育支出的直接受益者都是受教育者本人和他们的家庭。从这个角度考虑，教育的受益是可分割的。但是教育不能完全由私人市场来筹资，政府的筹资或经营是必要的。原因在于，教育除了其可分割的私人利益之外，还具有重要的社会利益。这些利益从受教育者本人和他们的家庭外溢给社会的其他成员。如果把支付教育服务的全部责任都直接留给私人，那么由于私人不会考虑给社会带来的这种外部效益，而只有在自己的预期利益等于或超过其私人成本时才愿意付费，所以会出现教育经费不足的情况。

义务教育和非义务教育

为了更加详细地讨论教育产品的属性，一般都对义务教育和非义务教育加以区分。义务教育具有很强的公共产品性质，它是通过立法规范受教育者家庭以及各级政府的行为。在普及了义务教育的地区，某个人接受了义务教育并不会妨碍其他人也接受义务教育，即义务教育具有消费上的非竞争性。另外从理论上说，所谓义务教育就应该是免费的，因此在提供了免费的义务教育的地区不存在因某人没有或不愿付费就将其排除在义务教育的范围之外，即义务教育应该具有受益的非排他性，这种非排他性并不是由于技术上难以实现造成的，而是属于一种制度安排。厉以宁教授几年前曾将义务教育等形式的教育看作是具有纯公共产品性质的教育服务，原因在于“接受这些类型的教育服务的人并不直接付费，而维持这些教育服务的费用则由政府的财政部门承担，不享用这些教育服务的人也需要为此支付费用(如纳税)。”“对于接受这些教育服务的人来说，是不具有排他性的。”

教育的排他

义务教育以上阶段的教育具有消费的竞争性。高等教育更明显地具有“排他性”的特征，比如限于高等教育规模的制约，招生人数是有限的，一些人一旦被高等院校录取而占用了高等教育的资源，享用了其服务之后，至少就意味着另一些人将不能接受高等教育，阻止了他们对高等教育服务的享用；高等教育还具有拥挤的公共产品的特性；另外，对于高等教育来说，技术上也是可以实现受益的排他的。但是由于高等教育不光使受教育者直接受益，而且具有正的外部效应，因此它们是准公共产品。

综上所述，不同类型的教育在“纯公共产品”与“纯私人产品”这两个极端之间所处的位置是不同的。义务教育等更偏向于“纯公共产品”一端，而相比之下，高等教育则更具有“私人产品”的色彩。

政府财政应该负担何种教育支出

原则上公共财政应负担公共产品，并对具有外部性的准公共产品实行补贴。既然教育具有明显的积极的外部效应，那么毫无疑问，国家财政必须对教育给予支持。但是社会资源的稀缺性和政府财政能力的限制，决定了教育资源合理配置的必要性。如果教育服务完全依靠国家财政，而享受任何类型教育服务的个人并不支付费用，进行成本分坦，那么不光有限的财政资源难以支撑教育的庞大支出，而且由于受教育者可以通过接受教育获得部分的可分割的利益，因此完全免费的教育在某些情况下会导致明显的公共资源的过度投资。也就是说，如果受教育者不用支付任何费用就可享受教育服务，那么教育需求不可避免地将无限扩张，从而大量的资源将不得不用于供应这种需求。为了避免消费过度的问题，更为了将稀缺的资源合理有效地使用，政府必须在有限的资源范围内，有选择地对不同类型的教育给予程度不同的财政支持。

具有公共产品性质的教育服务

我们可以根据具有公共产品性质的程度将教育类型划分为基本上具有公共产品性质的教育服务，具有准公共产品性质的教育服务和基本上具有私人产品性质的教育服务。基本上具有公共产品性质的教育服务可以包括：义务教育；特殊教育，例如对有违法和轻微犯罪行为的学生进行的工读教育；以广播电视等形式进行的公开教育；等。比照关于公共产品所具有的特性，虽然从严格意义上看，这些类型的教育可能程度不同地具有边际成本非零和在技术上可以实现排他的特性，并不完全符合纯公共产品的属性特点，但实践中多数国家一般都将它们作为一种制度安排而定位在公共产品上。对这些类型的教育基本上是依靠国家财政支出的。

具有准公共产品的特性的教育服务

另一种教育服务的类型具有准公共产品的特性。例如，义务教育阶段以上的各类以公立教育机构为主要办学形式的学校，包括：高等院校、高中、中等专业学校、职业技术学校、成人教育学院。这些学校所提供的教育服务一般具有拥挤的公共产品的性质，其数量是受到限制的。一些人享受了这类教育服务，另一些人就不能再享受了。即这些服务具有消费上的竞争性，而且可以通过向受教育者收费实现排他。政府是否应该支持这类具有准公共产品特性的教育服务呢?教育经济学研究的大量实证分析证明，在一定的条件下，教育可以提高受教育者的终身收入，带来私人的可分割的经济利益。而且随着受教育程度的提高，这种私人收益一般显现出增长的态势。在这种前提下，接受以上教育类型服务的受教育者进行教

育成本的分担是合乎情理的。但是由于这类教育一般具有广泛的社会效益，受教育者个人所获得的知识、技能、态度等等不仅可以为个人带来正的收益，而且会外溢到全社会，促进社会经济的发展，最终使其他的社会成员受益。因此，对这类教育政府财政应给予适当补贴以弥补受教育者付费的不足。特别是对这类教育中涉及到的一些具有巨大外部效应的领域，例如高等教育中一些对国家发展有重要意义的专业，诸如一些基础性学科、毕业生的就业岗位属于经济效益相对低的地区或者行业等等，国家财政必须给予充分的支持，否则这些专业将难以生存。

国家财政应如何担负？

国家财政究竟应该负担什么类型的教育在理论上属于规范性问题，在实践中各国的做法也不尽相同。它受到国家财政的承担能力的制约，也是对不同价值偏好的公共选择。但原则上一般国家都是根据不同类型的教育所具有的公共产品性质的程度来决定财政的负担程度的。即某种教育类型所具有的公共产品性质越强，拥有的正的外部效应越大，则财政支持的力度越大。但也有例外的。例如非洲的一些国家教育财政的重点是高等教育，而基础教育则主要依靠家庭和个人出资。

市场机制与政府干预

众所周知，在资本主义数百年的历史中，市场经济如同一台精巧的机器，通过一系列的价格和市场，“看不见的手”协调着人们的经济活动。但是，市场经济并不必然是资本主义的伴生物，它在实质上只是一种在特定社会发展时期中较为有效的经济运行机制。今天的社会主义中国，正是看中了它有效的经济运行功能才决定实行市场机制的。市场机制究竟如何发生作用呢?最基本的一点就是主要的价格和分配决策都是在市场上做出的。市场过程就是一种产品的买方和卖方相互作用，从而决定价格和数量的过程。我们知道，一个经济组织最关心的基本问题不外有三：生产什么。如何生产和为谁生产。生产什么东西取决于消费者的货币选票；如何生产取决于不同生产者之间的竞争；为谁生产取决于生产要素市场的供求。消费者的货币选票代表了需求和利润；生产者之间的竞争反映了较高的生产效率；生产要素市场的供求则在实质上决定了产品的分配。

“看不见的手”

对市场机制原理的最早理论阐述见诸于亚当·斯密的《国富论》(1776年)。在这部著作中他宣布了一种被称作为“看不见的手”的原理。该原理宣称：当市场上的每个人在追求其个人目标时，仿佛有一只看不见的手在引导着他去实现最好的公共目标，并使得资源的配置和利用达到一种最佳状态。在这样的市场中，政府

对于自由竞争的任何干预都将是有害的。这一原理问世后便广泛流行于资本主义世界。直至20世纪的20年代末和30年代初，由于垄断问题的日趋严重和大萧条的出现，为了给国家以解决失业问题为目的的干预经济的政策寻找理论根据，才出现了经济学的凯恩斯革命。

市场失灵

市场经济是一种经济活动的组织方式。这种方式主要借助市场交易来实现经济活动的目的，进行社会资源的优化配置。市场所产生的自我调整和自我控制功能，以较高的效率增加了国民财富，促进了对劳动和资源的合理利用以及国民经济的平衡发展。但是市场机制并不是万能的。一方面，能够使资源配置达到最优状态的市场必须满足一定的条件，而现实世界的市场与理论假设的完善市场之间往往存在着很大距离，这就导致了市场机制调节的失灵。另一方面即使市场机制能有效地发挥作用，对于处理收入分配的不公，纠正外部效应所产生的偏差等却是无能为力的。

政府失灵

政府在财政的公共选择中的作用是至关重要的。但是，政府作为一个机构也有它自身的弱点。政府在组织经济活动中的失灵主要表现在以下方面。

政府成员与公众的利益并不总是一致的。实现社会的公平性原则是政府的一项重要职能。但是绝对的公平是不存在的，公平的概念不仅因环境、背景而异，而且对公平的理解还因个人价值观的不同而不同。政府的组成人员同样有自己的偏好，这些偏好有时可能会与普通公民的利益相抵触。稳定的再分配政策必然要牺牲一部分人的利益。另外公平与效率之间经常存在着矛盾和冲突。

政府部门常常难以实现高效率。政府部门的支出来源于公共资金(如税收)，这种资金缺乏明确的利益主体。政府官员的工作努力程度与合理的收入之间往往难以建立有机的紧密的联系。又由于政府最具垄断性，在政府机构中，并不存在提供同种公共产品的竞争。在缺乏竞争的条件下，人们很难比较政府的效率。

公共选择制度的不完全性

政府的决策往往产生与公众利益不相一致的结果。与政府失灵有关的公共选择制度的不完全性可以体现在： (1)几乎不存在一种完全公正和有效率的选举制度； (2)无论是选民，还是政治家，或者是利益集团，都因自身利益而对公共产品的态度存在着极强的短视倾向。由于“搭便车”的可能性，人们对公共部门的行为缺乏监督的热情和责任感。这将可能被利益集团所利用，使得政府做出不符合社会效率条件的政策。公共选择理论认为，政府失灵是制度设计的必然结果。因此在发挥政府部门功能的同时，应该注意对政府部门的政治活动加以适当限制并在公共部门引入竞争机制，鼓励公众对政府行为的监督，尽可能克服政府失灵。

市场与平等问题

平等问题是不可能依靠市场自发解决的，因为在市场机制的作用下，产品跟随的是货币选票，而不是最大的需要。“朱门酒肉臭，路有冻死骨”就是对此最恰切的写照。有效率的市场制度可能产生极大的不平等。平等与效率的相互交替原理决定了这一点。以极大的不平等换取最大的效率也许不违背市场经济的法则，但却往往不能为政治或道德准则所容忍。当社会对市场机制下按货币选票进行的分配不满时，就需要政府通过再分配政策来干预那种分配结果。

政府对义务教育教育的调控

理论上讲，政府对义务教育的调控比起对高等教育的调控要简单一些，这是由于义务教育性质较之高等教育单纯所致。对于义务教育来说，政府的调控重点主要体现在平等上。由于从理论上讲义务教育是一种基本的国民素质教育，不存在水平和类型上的差别，故不必过多考虑资源配置和利用方式上的效率问题。同时，由于义务教育是对全体适龄儿童的教育，当人口不发生急剧变化时，也不存在规模上的波动，故也不必过多顾及其稳定问题。当然，由于当前中国的义务教育并未能做到完全由政府付费，实际上政府在人民群众的义务教育负担方面仍需要进行必要的调控。政府在义务教育方面对平等问题的调控主要表现在政府财政向贫困地区的转移支付上。通过财政转移支付解决贫困地区儿童失学的问题，从而使所有儿童真正享受其应有的教育权利。

政府对高等教育的调控

由于高等教育是一种专业教育，在层次水平和专业类型上都存在着较大差异，故资源的配置和利用就存在一个效率问题。政府的调控就是要把有限的资源用在对社会和经济发展最重要的专业和学校上去。同时，由于高等教育的准公共产品性质，其经费来源必然涉及一定的私人性质。也即是说要对接受高等教育的学生收取一定的学费。这便涉及到了平等的问题。政府要通过调控手段保证那些在学业上达到标准但却无力支付学费的优秀学生享有平等的学习机会。

高等教育运行机制中的主要行为者

政府、用人单位、高等学校和学生是与高等教育运行机制有关的四个主要行为者。在计划经济体制下，政府根据计划将高等学校的毕业生分配给用人单位，用人单位只是高等学校毕业生的被动接收者，其行为不对高等教育的运行机制产生重要影响。高等学校也不过是按照政府有关部门的指令，开设专业，招收学生，并根据政府制定的毕业生分配计划将毕业生分配到用人单位，故其行为也不具主导作用。学生的行为需分两个阶段来分析，入学前的报考行为和毕业后的就业行为。入学前的报考行为属于学习专业选择行为。在计划经济条件下，学生报考行为尚有一定自由度，就业行为的自由度就很小了。政府是高等教育运行机制的主宰者，其行为主导着高等教育的运行。

市场经济体制下，用人单位、高等学校和学生的行为对高等教育运行机制的作用增大。政府行为由计划经济条件下的行政管理转变为宏观调控。上述四种行为者的行为关系共同构成了高等教育运行机制的基础。

对政府的行为分析

一般地讲，政府的行为可以偏重于直接的指令性行政管理，也可以偏重于间接的指导性宏观调控。直接的指令性行政管理可以具体到学校的建立、专业的设置、招生计划、教学计划和毕业生分配等高等教育运行的各个环节。间接的指导性宏观调控则仅注重教育目标的确立，法令、法规的制定以及经济手段的引导。影响政府行为的因素主要包括意识形态及观念、政治与经济体制，以及政府对社会、经济发展需要的认识。当政府决定了某种政治经济体制以后，它在高等教育运行过程中的行为目标亦随之确定。问题是有时其他三个主要行为者并不一定能够认同政府的这一目标。此时，政府为贯彻这一目标，通常有四种手段可以采用：一是思想宣传和政治鼓动；二是行政强制；三是经济调控；四是法律规范。在计划经济体制下，政府最常用的手段是前两种；在市场经济体制下，政府最常用的手段则是后两种。

几点结论

第一，现实中的市场经济不是完全竞争的经济，市场信号不可能充分和完全，市场信号的获取渠道也不可能总是通畅和完备。现实中有效的市场经济是市场与政府相结合的混合经济。因此市场经济条件下的高等教育的运行需要政府进行调控。

第二，政府对义务教育的调控重点应以保证适龄儿童获得平等的受教育机会为重点。其主要的调控方式应以法律规范和政府财政的转移支付为主。

第三，政府对高等教育的调控比对义务教育的调控复杂得多。其调控重点不但在于平等，还在于效率和稳定。

第四，从平等的角度来看，政府应当采取措施保证那些学业优异但家庭经济困难的学生具有接受高等教育的机会。