1939年中间党派的宪政提案评述

[摘要]抗战中期，国民党消极抗日、积极反共政策的推行使中间党派人士认识到：要保障人民的基本权利和各抗日中间党派的合法地位，就必须促使国民政府改革政治，实行宪政。于是，中间党派人士在1939年公开提出了关于宪政的重要提案，呼吁国民政府结束党治，实行宪政，这些提案成为抗战时期第一次宪政运动的开端。

[关键词]中间党派，结束党治，实行宪政

中间党派是指国共两大势力之外具有中间政治倾向的党派、社团群体集合而成的一种社会力量。这种政治力量萌发于20世纪30年代，抗战全面爆发为这种力量的集结、形成和发展提供了历史机遇。随着战争的发展，他们在参与一系列政治活动的同时迅速成为影响中国社会走向的第三种力量。1939年9月9日在重庆举行国民参政会一届四次会议，各中间党派提出了几个关于宪政的重要提案，其中心内容是，实现全民族抗战，争取人民的抗日民主权利，实现民主政治，由此而掀起国统区第一次宪政运动。此次运动很快由国民参政会的讲坛走向社会，规模和社会影响不断扩大。对于这些提案产生的背景、内容及其重要意义，目前学术界并未有全面论述和充分评价，本文试图对这些提案进行具体的阐述和分析，说明这些提案在当时政治背景下的重要意义。

一

中间党派在一届四次国民参政会上提出宪政提案的主要原因是：

第一，国民党对文化进步人士的压制。抗战中，尽管国民政府在许多方面有所开放，但国民党内顽固势力却“把‘意志’和‘力量’都集中到开倒车，妄想把历史巨轮拉向后转”^{[1]（p.163）}，他们压制进步言论，非法查禁进步书刊，杀害进步人士，有人一但批评政府政策中的某些缺点就被指为攻击政府，对图书、杂志、报刊的审查，国民党审查机关仅凭自己的好恶来决定取舍。面对黑暗现实，中间党派人士沉痛地感到作为中华民国的国民，即使在遵守法令的范围内，也不一定能得到合法的政治保障，而这一切的根源是国民党一党专政造成的，必须改革这种制度才能保障人民的自由权利。

第二，武汉沦陷后，国民党政策的转变。抗战初期，国民党抗战较为积极，但是相持阶段到来后，由于战争失败、日本对华政策的调整和国民党内仇视共产党情绪的发展，国民党逐渐消极抗战，积极反共。1939年1月在国民党五届五中全会上，蒋介石作了《唤醒党魂发扬党德与巩固党基》的报告和《整顿党务之要点》的讲话，其实质是要恢复国民党的专制主义。会后，国民党陆续制定了《限制异党活动办法》、《异党问题处理办法》、《处理异党实施方案》等文件，提出了限共、溶共、反共的政策，把矛头直接指向抗日民主进步力量。接着，国民政府颁布了限制新闻自由的紧急条例，设立了图书检查和邮电检查机关，国民党宪兵、警察、特务不经任何法律手续，任意逮捕进步人士，在国民党统治区，人民的抗日民主权利和人身自由得不到起码的保障。

第三，中间党派人士进一步认识到民主与抗战的密切关系。国力是在抗战当中不断成长起来的，抗战的最后胜利就是要依靠这种生长起来的力量，政治的清明与抗战的胜利息息相关，民主政治是抗战胜利的保障。民主政治对于抗战而言，有着特殊的重要性。只有用民主的方式和民主精神来共同推进国是，才能巩固团结，增强抗战的力量。人民对于政治问题做善意的批评和建议，应该得到言论自由，也只有集中全国各界人士的智虑识见，才能争取抗战的早日胜利。中间党派在空前的民族危机和深刻的社会危机面前，大胆提出宪政要求，推动了宪政运动的开展，使之逐渐成为一次广泛的社会政治运动。

二

1939年9月9日，在重庆举行的国民参政会一届四次会议成为这次民主宪政运动的发端。大会开幕之时，民主人士张一麟先生致词，提出对国是的担忧。他批评政府“对于民众运动，往往有所歧视，道路传闻，尚有假借取缔与指导名义，摧残合法组织，箝制正当言论，拘捕热血青年，致为亲者所痛，而为仇者所快。若任其摩擦，勇于私斗，必怯于公战，敌人与汉奸之所喜，即仁人志士之所忧”^{[2]（pp.560－561）}。此次大会上，由中国共产党、国民党和中间党派的国民参政员共提出七项有关宪政的议案，其中五项是由中间党派人士提出的，它们是：

1．《请结束党治立施宪政以安定人心发扬民力而利抗战案》（左舜生等提）。

2．《改革政治以应付非常局面案》（张君劢等提）。

3．《建议集中人才办法案》（张申府等提）。

4．《为决定利国大计解除根本纠纷谨提具五项意见建议政府请求采纳施行案》（江恒源等提）。

5．《为加紧精诚团结以增强抗战力量而保证最后胜利案》（王造时等提）。

青年党、国社党和第三党领导人左舜生、张君劢等在《请结束党治立施宪政以安定人心发扬民力而利抗战案》^{[2]（p.584）}中提出实施宪政的五点理由。第一点，实施宪政以奠定抗战基础。“（抗战）两年以来之政治，虽不无一枝一节之改观，但规模终未树立，人心终有未安，殊无以奠定抗战建国之基础。欲完成此基本工作，要以结束党治立施宪政为第一义。”第二点，实施宪政可以应付敌伪。指出：“以敌人挑拨构煽之故，汪逆精卫等，复假借名义，有伪党部之产生，如不毅然结束党治，则汪逆等以伪扰真，内以淆乱国人之视听，外以供残暴敌人之驱使，前途演变，至甚忧虑。”第三点，借口抗战而不施行宪政的理由不成立。“环顾当今各国，并无借口战争而脱离宪政常规者”，“甚且变更政党政治之常态，其加入政治以孝忠国家者，初不限于在朝之一党。可见借口抗战而谓宪政未可立即施行者，其理由自不成立”。第四，强调政府应对全国国民负责。指出：“抗战两年，所流者全国人民之赤血，所竭者全国人民之脂膏，在现行党治之下，政府仅能对党负责，对全国国民几无责任之可言。名不正，言不顺，以此而求国民之效死恐后，于义终有未安。”第五，为巩固团结，避免摩擦，必须施行宪政。指出：“自抗战军兴，国民党不胜其嘤鸣求友之心，党外人心，亦同深兄弟阅墙之惧，以此乃得勉告统一，团结对外。然而藩篱未撤，门户犹存，生于其心，害于其政，平日之防闲既严，随时随地之摩擦不免，履霜坚冰，不仅为抗战时期之损失，实亦建国前途之隐忧。”于是，提出实施宪政的三项办法：（一）由政府授权国民参政会本届大会，推选若干人，组织宪法起草委员会，制定宪法；（二）在国民大会未召集以前，行政院暂对国民参政会负责，省、市、县政府分别暂对各级临时民意机关负责；（三）与最短期内，颁布宪法，结束党治，全国各党派一律公开活动，平流并进，永杜纠纷，共维国命。

青年党、国社党、第三党领导人张君劢、章伯钧等在《改革政治以应付非常局面案》”^{[2]（pp.586－588）}中首先指出，抗战正面临严重关头：英法在远东向日本退让，法币跌落，国家财政、人民生计极端困难，汪精卫等加紧扩大傀儡组织。提案提出目前“扶危救急之道”的具体主张是：立即结束党治，实行宪政，以求全国政治上彻底开放；立即成立举国一致之战时行政院，以求全国行政全盘改革。提案认为：“国家应付此非常局面，首在收拾人心，与集中人才。今日惟一收拾人心之道，即在明示国人‘国家为公’。”“国家者，全国国民之国家，而非一党一派之国家，政府者，全国国民之政府，而非一党一派之政府。”该提案批评国民党政府对于人才“以党派而划分畛域，因畛域而加歧视”，这大大消减了抗战建国的力量。所以，中国惟有政治彻底开放，才能集中人才，“人人为国，胜于为党，人人爱国，胜于爱党，而后国家各真才始能真为国用”。

参政员张申府等提出《建议集中人才办法案》，建议政府：第一，用人但问其才不才，不问其党不党。切戒以党之不同而加歧视和防范，并戒以是否亲故为进退人之标准。第二，承认各党各派之合法存在。党派纠纷既除，人才集中自易。第三，限制兼差，使人当其职。第四，推进民权主义，实施民主制度。

参政员王造时等提出《为加紧精诚团结以增强抗战力量而保证最后胜利案》[2]（p.586)，指出：“敌人利我之分裂，而不利我之统一，利我之摩擦，而不利我之团结，乃利用‘以华制华’之阴谋，肆其挑拨离间之毒计，冀我内部发生问题，以便利其侵略野心之实现。”汉奸傀儡“推其波而扬其澜，乘间抵隙，无所不至。”“我全国人民，深知非团结不足以抗战，非抗战不足以图存，自不至堕入敌人之奸计。惟杜渐防微，不可不慎。”建议三项办法：（一）本国家至上、民族至上之原则，由各党分别告诫地方各级党员，不得有摩擦行动，以免增加抗战建国前途之障碍；（二）为集中人才起见，政府用人行政，不宜因党派关系而有所歧视；（三）从速完成地方自治，实行宪政，纳政党政治与民主法治之常规。

这些宪政提案的主要内容归纳起来有几点：

第一，不分党派，集中人才，参加抗战建国工作。这些民主人士以民族抗战为目的，通过向国民参政会提出议案的形式，批评国民政府对人才的压制，告诫国民政府不能“因党派私见”而“摒弃”、“排斥”、“歧视”、“压迫”“国家有用之人才”，各党派的提案中大都提到此内容，可见他们对此有着共识，都感到此问题的严重性。当时，中小学教员被强迫加入国民党，否则即被解职，甚至大学也在所不免，民主人士王造时先生因不是国民党的成员，而被迫辞去中山大学法学院院长的职务。此种政治的黑暗并不仅限于教育界，受这种一党专政制度摧残者不仅是有党派关系的人，许多人实际上并没有党派关系，只是被人疑心或嫉妒，便被戴上在野党或与在野党有关系的帽子，饭碗即有打破的危险。如果我们清楚当时这种政治情形，便可以深刻地了解这些民主人士提出“用人但问其才不才，不问其党不党”的呼吁，是含有非常沉痛的意味的。

第二，保障各抗日党派的合法权利。这些民主人士认为，中国事实上并不止一个党，但却只有“一个党”得到保障。在关于宪政的讨论会上，民主人士邹韬奋就此提出质问：“在座的确有各党派的许多领袖，被允许开口共产党，闭口青年党，似乎是允许党派公开存在似的，但同时何以又有许多青年仅仅因党派嫌疑，甚至仅仅因被人陷害，随便被戴上一顶不相干的帽子，就身陷囹圄，呼吁无门。^{[1]（p.233）}这种政治与抗战的目标是背道而驰的。

第三，改革战时行政机构。这有利于促进中国政治民主化，增强各党派的团结，加强全民族的抗战。对于成立战时行政院，民主人士提到：国家在对外作战时期，政府行政机构必须运行灵敏，人事必须才职相称，而后前方军事、后方政治，始可相辅相行，相得益彰。征诸世界各强国历史，国家每遇对外作战，辄成立举国一致之战时内阁，只有这样，才能提高行政效率，发挥整个国力。他们希望国民党“振刷精神，一新耳目，恢复民信，矫正风气，则人事之更张，实为刻不容缓^{[7]（p.588）}。

第四，结束党治，实行宪政。在宪政提案审查委员会扩大会议上，各民主党派参政员和国民党参政员之间就“结束党治”展开了激烈争论。罗隆基和李璜发言最多、最激昂，徐傅霖也挺身而出，大呼：“一党专政不取消一切都是空谈！”在经过激烈的“舌战”后，达成了《召集国民大会实行宪政案》决议，提出治本办法：“请政府明令定期召集国民大会，制定宪法，实行宪政”；“由议长指定参政员若干人，组织国民参政会宪政期成会，协助政府促成宪政”。治标办法：“请政府明令宣布全国人民除汉奸外，在法律上其政治地位一律平等”；“应战时需要，政府行政机构应加充实并改进，借以集中全国各方人才从事抗战工作，争取最后胜利。”^{[3]（p.133）}这项议案虽文字不多，但却把“国民大会”、“宪法”、“宪政”纳入了正式决议。其后，根据这个决议案，由中间党派人士张君劢、张澜、黄炎培、罗隆基等25人制定了《中华民国宪法草案（五五宪草）修正案》，其中具体地阐述了他们的宪政主张。他们以孙中山五权宪法作为学理依据，对《五五宪草》作了重大原则修正，提出设立国民大会及国民大会议政会，国民大会议政会在国民大会闭会期间，可以代表国民大会受理监察院向国民大会提出的弹劾案；提出对行政院及各部部长的不信任案；复决立法院的法律案、预算案等。同时，又吸收了西方代议制政体中权力制衡原则的某些内容，在立法权（国民大会及其议政会）、行政权（总统及行政院）、司法权（司法院）三者之间，形成了一定的制约关系[4]。这反映了民主人士希望用法律手段改革国民党专制体制的强烈愿望，也是民主人士在宪政提案中强调的“结束党治”“实行宪政”的具体体现。

三

这次会议迫使国民党承认争取宪政为合法，使争取民主宪政运动获得了合法地位并在国统区迅速发展起来。从此，各种宪政研究会、促成会纷纷成立，讲演会不断举行，所论及的都是关于宪政的理论与实践问题，使宪政运动不断走向深入。舆论普遍认为：“只有在民主精神之下，才能动员更广大的群众，才能使人人感到自发的救国的责任。”^[5]抗战之际，国民团结，国家统一，正是国家最有力量的时候，“有亿万一心的意志，有坚强统一的国力，恰是我们最有效实行宪政之时”^[6]，反映了民众对宪政的强烈呼声。舆论还特别对国民党顽固派坚持1936年公布的《五五宪草》表示不满，因为它规定国民政府有权对人民的自由权利进行限制、侵犯和剥夺，并指出按照孙中山的学说，国民大会应成为名符其实的国家最高权力机关，而不是如国民党公布的《国民大会组织法》那样，使第一届国民大会仅是“制定宪法并决定宪法实行日期”的机构；国民大会代表应当通过普遍、平等、民主的选举产生，而不应如国民党1936年公布、1937年修正的《国民大会选举法》那样给国民党以特权，使之保有相当数额的不经选举的“当然名额”。在民主宪政运动中，中间党派的宪政主张在民众当中有一定的号召力，为国统区民主运动的进一步开展奠定了基础，对于动摇国民党专制的政治统治起到了积极作用。在宪政运动中，这些民主人士进一步认识到：实行民主宪政，争取民主权利，不能坐视当局发善心，或自上而下的赐予，必须依靠广大人民群众努力去争取，宪法的颁布不是宪政运动的结束，重要的还在于它的贯彻执行。真正的民主政治要看“政治机构是否健全，官吏是否廉洁守法，爱护民众而不压迫民众，信任民众而不惧怕民众，服从民意而不违反民意，重视舆论而不摧残舆论，尊重民权而不蹂躏民权，绝不为少数人牺牲多数人的利益”^[7]。民众是宪政运动的真正主人，政府要创造有利于实施宪政的客观环境和彻底改革与抗战相悖的因素，推动最大多数的民众参与国家政治。如果宪政无民众参与，民众无言论、集会、结社之自由，各抗日党派无合法存在与合法活动之权利，则一切宪政不过是空谈，无实际成效可言。因而中国在抗战救国的伟大时代迫切需要宪政，要制定能够充分反映全国最大多数民众要求的宪法。政府应该让民众了解抗战与建国的关系，使宪政充分反映全国民众的要求，反映民众的实际需要，这也是对民众实际的民主政治教育。但是国民党缺乏实施宪政的诚意，不愿意放弃其一党专政，拒绝修改国民大会组织法和选举法，一再拖延国民大会召开时间，使这次宪政运动没能达到直接召开国民大会制定宪法的目的。国民党政府只是空洞地允诺“实行宪政”，却讳言“结束党治”，国民党的党报和党刊上许多文章，认为实行宪政，并不结束党治，其根本的问题是国民党不愿放弃其一党专政。任何一个政党如果站在民众的对立面，那么其失败的命运是注定了的。因此，“现在的宪政运动是争取尚未取得的民主，不是承认已经民主化的事实。这是一个大斗争，决不是一件轻松容易的事”^[8]。而中间党派的宪政提案正是抗战中期这场民主与独裁斗争的开始。

在争取宪政的过程中，这些中间党派人士深感势孤力单，为进一步联合起来，1939年10月，民主人士黄炎培、沈钧儒、章伯钧、梁漱溟分别在重庆、成都发起组织“统一建国同志会”，其宗旨是“集合各方热心国事之上层人士，共就事实，探讨国事政策，以求意见之一致，促成行动之团结”^{[9]（p.78）}。11月23日，中国青年党的左舜生、李璜，国家社会党的罗隆基、胡石青，“第三党”的章伯钧，救国会的沈钧儒、邹韬奋，中华职业教育社的黄炎培、江恒源，乡村建设派的梁漱溟以及无党派人士张澜等在重庆举行会议，拟定了《统一建国同志会信约》和《简章》。在《信约》中进一步提出宪政的主张，“宪法颁布后，立即实施宪政，成立宪政政府”，“凡遵守宪法之各党派一律以平等地位公开存在”，“吏治清明，而以铲除贪污、节约浪费为其最低条件”，“尊重思想学术之自由”^[10]等，“统一建国同志会”的成立，表明中间党派的初步结合，为中国民主政团同盟的成立及国统区民主宪政运动的进一步开展奠定了基础。

[收稿日期]2002年3月

[作者简介]兰芳，女，1964年生人，天津师范大学政法学院教师，历史学硕士。主要研究中国近代现代史。

参考文献：

[1]韬奋：《经历》，三联书店，1958年。

[2]《国民参政会纪实》，重庆出版社，1985年。

[3]《国民参政会资料》，四川人民出版社，1984年。

[4]王永祥：《论中间党派在1939－1945年宪政运动中的宪政设计》。《南开学报》，1998年第1期。

[5]《四届参政会的收获》。重庆《新蜀报》社论，1939年9月19日。

[6]《实行宪政之时》。重庆《大公报》社论，1939年9月20日。

[7]《团结的推动力》。《韬奋文集》卷—，三联书店出版，1955年。

[8]《新民主主义的宪政》。《毛泽东选集》第一卷，人民出版社，1964年。

[9]陈志远：《中国民主党派史稿》，天津大学出版社，1993年。